国家级开发区属地兼管模式利弊.docVIP

国家级开发区属地兼管模式利弊 　　【摘 要】 本文阐述了国家级开发区管理体制和模式，在分析国家级开发区“属地兼管”管理模式利弊的基础上，提出了欠发达地区国家级开发区“属地兼管”管理模式存废的思考及对策，即欠发达地区的开发区实施“属地兼管”模式是弊大于利，应该采取“专管”领导模式。 　　【关键词】 开发区；属地管理；兼管模式 　　一、开发区管理体制和模式 　　据商务部统计，当前全国有国家级经济技术开发区219家，开发区行政隶属关系类别多，管理模式层次多，主要包括行政管理、事业管理和公司管理三种。（1）行政管理模式是开发区管委会代行地方政府所有事务决策权、审批权和执法权，是上级行政部门派出机构，主要承担规划建设管理、产业发展、投资促进、企业服务、社会稳定等任务，管委会主任是专职专任。在开发区设立初期，大部分开发区都采取这种管理模式，但职能范围大小有别。（2）事业管理模式是开发区管委会部分地承担地方政府决策权和独立经营权，主要适用于产城融合度较高的开发区经营建设，管委会主任是由开发区所属地行政一把手兼任。这种开发区基本进入成熟期，如中关村管理模式。（3）公司管理模式是开发区管委会是地方政府部门的职能部门，独立承担开发、建设、经营和管理方面的任务，在决策、规划、执法等方面受地方政府领导，管委会主任是专职聘任，如深圳高新技术开发区、上海漕河泾开发区的公司制模式。在开发区机构设置上，地方更倾向于单独设置，以便实现精简、统一、高效的管理。 　　国家级开发区的管理模式是向多样化演进的，主要有“专管”和“兼管”两种。在国家级开发区建设初期，专设产业开发建设任务明显，由于产业规模小、人口散、公共设施不完备，大部分开发区采取准政府的模式，实行放权经营，开发区管委会主任具有相对独立的决策权和话事权，即“专管”模式。当国家级开发区发展到“家大业大”的产业规模，人口越来越多，形成了新城区，就要求开发区在产业发展、就业稳定和社会公共事务方面协调和统筹管理，升级开发区社会管理职能。此时，开发区管委会主任要么上升为地方行政一把手，要么由地方行政一把手兼任（即“兼管”）。一旦经济发展、产城融合的历史使命完成，开发区有的演变为地方行政辖区，有的成为更专业化的产业发展区，开发区管委会主任的身份随之变为城市片区领导或者公司负责人。 　　各地国家级开发区在经历不同产业发展阶段之后，发达地区多半采取“兼管”模式，而欠发达地区仍继续执行“专管”模式。当前中西部很多地方的产业“散小缺”，经济欠发达，开发建设任务仍然任重道远，只有少数经济发达城市和省份局部区域的开发区达到了产城融合的成熟阶段。西部一些省份不顾经济发展欠发达的实际，“一刀切”地借鉴复制发达省份开发区的地方“兼管”模式，由地方行政一把手兼任开发区管委会主任，取消原有“专管”模式，出现“北枳南橘”的矛盾。客观上，“专管”模式下的主任负责制，更符合现代科学管理精神，能够使主任集中精力、目标专一地管理开发区经济规划、园区建设、招商引资、企业服务，有助于开发区的高效管理和统一产业发展。 　　二、国家级开发区“属地兼管”管理模式的利弊 　　“属地兼管”模式是指国家级开发区管委会的书记、主任由当地政府行政一把手兼任的模式，开发区经济发展被统筹纳入当地归口管理。目前，一些地方在试行这种“属地兼管”模式之后，开发区管理出现了利弊不一的情况。 　　1、有利方面 　　（1）统筹功能得到显现。开发区管委会在开发投资和招商引资的经营管理中有三条底线（环保达标、安全生产、社会稳定）不能被突破，具有天然短板，而地方政府在控制这三条底线方面有天然统筹优势。开发区专职主任在项目管理、社会事务管理、城市公共管理、产城融合管理中一定会遇到行政区域的人财物、技术信息等调配困难，在行政审批过程中面临“事难办、脸难看、话难听”问题，而地方一把手则可以统一调配人财物、技术信息等资源，直接跟踪项目的引进、确立、招投标、实施，避免了开发区与所属地行政职能部门之间的相互推诿，为地方行政一把手“兼管”开发区的管理效率加分。 　　（2）协调功能得到加强。开发区的征地、建设、运营、企业服务等部门的事务需要地方政府行政部门和事业单位在规划、审批、执行中给予协助解决。在“专管”模式下，开发区各职能部门负责人必须去当地行政事务部门对接和协商，由于地方政府行政事务部门在轻重缓急上理解的误差，难免存在行政审批和资源调度上拖延和搪塞。尽管事情在不断推进，但却耗费了大量的时间和精力。在“兼管”模式下，由于政府行政一把手兼任开发区一把手，辖区内各行政部门对待来自开发区的土地征收、产业整合、规划布局、信息共享、工商公安、财政税收、环评消防、拆迁还房、就业培训、医疗保险、公共设施等方面的事务，自然不会故意拖延和阻拦，某些开发区涉及社会安全稳定的事务，在地方政府职能部