地方立法重复反思.docVIP

地方立法重复反思 　　地方立法应在法律和行政法规“照顾不到的地方”，适应本地实际需要、解决本地实际问题，这才符合授予地方立法权的本意。 　　新修订的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）赋予设区的市立法权，进一步扩大了地方立法主体范围。赋予地方立法权，是为了规范地方特殊问题，发挥地方管理当地经济社会的积极性。“正因为单有中央立法不足以解决地方的特殊问题，不足以反映各地不平衡的状况……才在中央立法之外，再辟地方立法的蹊径。”[1]因此，地方立法应在法律和行政法规“照顾不到的地方”，适应本地实际需要、解决本地实际问题，这才符合授予地方立法权的本意。然而，一些地方立法中出现的大量照抄照搬上位法的现象，使得这种本意大打折扣。 　　一、对4省市消费者权益保护法规的文本统计分析 　　笔者以近两年4省市人大同一部法规为例，通过法条文字比对，统计分析了照抄上位法的立法重复现象。值得说明的是，尽管统计只涉及部分地方人大的同一部法规，但毋庸讳言，地方立法重复现象绝非个例。 　　2013年10月，全国人大常委会对《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》）作了修订。随后，甘肃省、江西省、湖南省、上海市分别根据修订的《消费者权益保护法》对地方法规进行了修订。以下是4省市法规与上位法的重复统计： 　　从以上统计结果来看，4省市消费者权益保护法规与上位法《消费者权益保护法》文字重复50%以上的法条数占各自总条款数的比例，均达到三分之一左右。 　　例一：《甘肃省消费者权益保护条例》第九条，消费者享有公平交易的权利。消费者在购买商品或者接受服务时，有权获得享有[2]质量保障、价格合理、计量正确等公平交易条件，有权拒绝经营者的强制交易行为（删除线部分表示对《消费者权益保护法》相关文字的删除，下划线部分是地方法规增加的内容，其余为重复上位法，下同）。 　　该条完全照抄了《消费者权益保护法》第十条。既然《消费者权益保护法》已经明确规定了消费者所享有的公平交易权利，对全国普遍适用，对甘肃当然也适用。地方立法再照抄一遍，并不会增加、也不会减少消费者相关权利，完全没有必要。 　　例二：《江西省实施〈消费者权益保护法〉办法》第六十一条，消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过下列途径解决：（一）与经营者协商和解；（二）请求消费者协会权益保护委员会或者依法成立的其他调解消费者组织调解；（三）向有关行政主管部门投诉；（四）根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁；（五）向人民法院提起诉讼。 　　该条照抄了《消费者权益保护法》第三十九条。从法的适用角度，当发生消费纠纷时，消费者或其聘请的律师一般会依据《消费者权益保护法》规定的途径去解决，道理很简单：既然是重复规定，而上位法更权威，在全国普遍适用（当然适用于江西），避开下位法、选择上位法顺理成章。可以想见，该条款将成为“僵尸条款”。 　　例三：《湖南省消费者权益保护条例》第十五条第一款，经营者应当保证其提供的商品或者、服务、设备设施符合保障人身、财产安全的要求；对可能危及人身、财产安全的商品和服务，应当向消费者作出真实的说明和明确，设置醒目的警示标志，并说明和标明告知正确使用商品或者接受服务的方法以及和防止危害发生的方法。 　　该条款从《消费者权益保护法》第十八、十九条而来，从文字比对来看，属于部分重复（50%以上）。该条款第一句在《消费者权益保护法》“商品或者服务”后增加了“设备设施”。经营者提供服务当然需要场地、设备设施，即“服务”已经涵盖了“设备设施”，没必要再增加。接着，该条款将《消费者权益保护法》“作出真实的说明和明确的标志”修改为“设置醒目的警示标志”。从表意上，“作出……明确的标志”与“设置醒目的警示标志”并没有区别，前者表意也是清晰的，而且更简洁。接下来，该条款将“说明和标明”修改为“告知”，而“告知”的方式正是“说明”和“标明”，《消费者权益保护法》表意并无不妥。因此，该条款对上位法的修改并未起到补充或细化上位法的作用，实质上仍然属于重复。 　　上述统计[3]和分析可以表明，地方法规中大量存在完全没有必要的重复[4]，相当部分属于无用条款。更严重的是，这种重复性规定不仅“无用”，而且“有害”。 　　二、地方立法重复的弊端 　　（一）增加立法成本 　　大量重复上位法的条文，给在起草、审议、立法后评估、修改方面都人为增加了工作量。 　　从起草来看，尽管文本照抄本身不会耗费多少精力，但为保持条文的逻辑统一和表述规范，抄哪些、不抄哪些，却要花许多时间去选择、论证。从审议来看，在目前各级人民代表大会及其常委会会期短、审议时间本来就短的情况下，大量重复条款的存在，无疑增加了不必要的工作量，拉长了审议周期。在审议实践中，对部分条款意见不一而又必须作出结论