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地方政府财政能力解析基于财政维度逻辑顺序 　　摘的要:政府间财政关系的纵向与横向不均衡的本质是地方政府财政能力的差异。地方政府的职能定位决定了地方政府财政能力的内涵。本文从转型期地方政府职能转变的视角出发重新界定了地方政府财政能力的内涵,指出地方政府财政能力应包括回应能力、公共品供给能力、财政汲取能力和制度创新能力,并提出了提高政府财政能力的政策建议。 　　关键词:地方政府 财政能力 财政职能 地方公共品供给 　　 　　1、引言与文献综述 　　 　　分税制改革以来,地方政府面临的财力不足与居民公共服务需求增长的矛盾日益突出,政府间财政关系的纵向与横向不均衡亦成为政界和学界共同关注的焦点。矛盾与失衡源于体制缺陷和地区间经济发展不平衡造成的地方政府财政能力的差异。国内外学者关于地方政府财政能力的研究,大体可分为以下三类: 　　第一类研究可溯源到财政分权理论。以蒂伯特、施蒂格勒、马斯格雷夫和奥茨为代表的传统分权理论认为地方政府在公共品供给方面具有高效、负责、积极回应的比较优势,公民“以脚投票”能促进地方政府之间竞争,迫使地方政府的决策能更好地反映纳税人的偏好,提高地方政府公共品的供给能力。以麦金农、钱颖一和罗兰、温格斯特为代表的新财政分权理论认为财政分权可以促进地方政府之间的竞争,收支挂钩可激励地方政府发展当地经济,必将提高地方政府的财政能力。 　　第二类研究是国内学者从地方政府财政能力衡量指标的实证分析入手,借助各种统计计量方法,揭示因地区间经济发展不平衡、财权事权不匹配等原因造成的地方政府财政能力差异,据此结论提出完善转移支付制度、规范中央和地方政府关系以实现政府间财政能力的纵向和横向均衡配置的改革路径。这一类的研究以王雍君、刘溶沧和焦国华、吴湘玲和邓晓婴以及马恩涛等的文献为代表。其差异在于各自选取的衡量指标不同,但结论并无二异。例如,王雍君(2000)通过对地方政府财政自给能力系数的纵向比较,认为地方政府财政自给能力不足,导致了财政决策行为的扭曲,降低了公共服务努力,并指出在地方政府尚不具备举债权与税收立法权的情况下,加强和规范中央对地方转移支付制度的重要性。刘溶沧和焦国华(2002)选择各地区人均财政收入、人均财政总收入、人均财政支出、人均财政总支出及各地区征税的努力程度(税收弹性)、财政支出成本差异来分析地区财政能力差异,综合考虑了收入能力、支出能力以及一些主客观因素对财政能力的影响;吴湘玲和邓晓婴(2006)选择“预算收入占GDP的比例”、“政府财政自给率”两指标,侧重于地方财政收入能力的估测,但笔者认为“预算收入占GDP的比例”这一指标的说服力要弱一些,因其未能考虑预算外收入在我国地方政府财政能力构建中的重要作用。 　　第三类是以刘汉屏、李学军和刘尚希为代表的国内学者对地方政府财政能力的理论体系所作的较为系统的研究。刘汉屏教授(2002)认为一个地区的财政能力应包括财政自给能力、公共支出的基本保障能力和财政政策能力,将经济发展、资金供求、职能绩效和制度安排的影响纳入了分析框架 ,遗憾的是未能就制度要素的影响进行进一步地剖析。李学军和刘尚希(2007)认为,地方政府财政能力是指政府在财政资源方面的运筹能力,包括财政资源的汲取、分配、使用及其在整个过程中的组织、管理、协调能力。并以新疆为例对地方政府应具备的财政能力、现实的财政能力、及潜在的财政能力进行了实证分析,从中央和地方的角度提出了增强新疆财政能力的基本思路、政策建议和可行措施。 　　综上所述,国内外学者基于不同的视角对地方政府财政能力进行了大量的研究。关于国内的情况,已有研究成果更多地是对地方政府现实财政能力不足的关注,而对其应具备的财政能力缺乏系统深入的规范性研究,对地方政府职能决定其应具备的财政能力这一财政维度的逻辑顺序很少涉及,忽略了转型期地方政府职能调整对地方政府财政能力构成的影响。就好像维修一台有故障的机器,却不知道机器正常运行的标准状态。本文将在继承前辈研究成果的基础上,以地方政府的职能界定为切入点,对地方政府财政能力的基本理论框架进行规范分析,提出提升地方政府财政能力的基本思路和政策建议。 　　 　　2、理论框架的建构 　　 　　一个国家只有一个中央政府,却有很多地方政府。地方政府因以下几方面的优势而获得分权: 　　2.1地方政府比中央政府更了解当地居民的偏好与优先考虑,也更了解地方公共品供给的成本与收益水平,由地方政府负责地方公共品的供给可以提高当地居民的福利; 　　2.2要素在辖区间的自由流动为地方政府带来竞争压力,激励地方政府为吸引优质的要素而提供更好的税负与公共品供给的组合; 　　2.3政府的大量任务都能被分散化(subsdiarity),并由相互竞争的机构来承担。制度演化和发现新的行政管理办法因此而受益于竞