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地方政府采纳项目集治理机制分析与建议 　　【摘要】近年来，随着政府“项目”的普遍化，“项目制”“项目化治理”、地方政府的项目化治理成为很多人关注的焦点，而对其中“限度”和“异化”的研究还比较肤浅。这些限度和异化问题的现象是系统产生的，但现有的行政管理与经济理论还无法进行系统分析。通过对目前争议较多的“项目制”的三级治理，尤其是“地方政府项目化治理”进行剖析，结合战略、治理、管理、项目和运作的层级，对“项目制”进行的定位研究发现，地方项目化治理机制完全可以采用项目集治理的理论和实践来指导，这为地方项目化治理的研究和完善提供了一个崭新的借鉴和探索方向。 　　【关键词】项目制 分级治理 项目规划 项目集 项目集治理 　　【中图分类号】D630 【文献标识码】A 　　【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.11.012 　　管理的精致化是一个世界性的趋势。国外最先进的工业化国家，无不经历了一个由企业管理的科学化到政府管理的科学化、由企业管理的精致化到政府管理的精致化的发展过程。其中，20世纪泰勒制的时间动作研究、甘特图、网络图以及项目制，等等，都是发展中的标志性内容和节点。这方面，我国也有个逐步深化的过程。特别是十八届三中全会提出“实现国家治理体系和治理能力现代化”这个总目标后，这方面的进步大大加快，在中国特色社会主义现代管理大框架下，明显加强了精致化的内容。 　　十八大后我国对行政工作的精致化、科学化有着多次要求。除了经常提出的在一切工作中都要树立“工匠精神”以外，在去年的两会期间，习近平总书记在参加上海代表团审议时又特别强调：走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，这是关系上海发展的大问题。要使超大城市精细化管理水平得到提升，管理应该像绣花一样精细。要强化智能化管理，提高城市管理标准，更多运用互联网、大数据等信息技术手段，推进城市治理制度创新、模式创新，提高城市科学化、精细化、智能化管理水平。学习总书记以上的指示精神，我们应该对我国政府管理精致化有新的体会。 　　最近几年，我国对中央政府的财政以及其与地方政府的财政关系，特别是政府投资方面，进行了项目管理。应该说，这也是政府工作精致化的一个方面。但在取得重要进展的同时，这方面也还存在不少问题。对此从政府工作精致化角度进行分析，使政府投资项目走上更科学的现代化道路，这对提高公共投资的收益和效率有着重要的现实意义。 项目制 　　项目制产生的背景。分税制以来，中央财政的汲取能力快速增强，为了弥补和平衡地方政府公共产品提供能力方面的不足，中央财政通过税收返还、专项转移支付和财力性转移支付等方式来重新平衡中央与地方之间的财政关系。近年来，各种财政资金开始以“专项”和“项目”的方式向下分配，这种专项转移支付的比重在逐年增加，而且这越来越成为主要的财政支出手段。此外，在中央部门的预算管理中，不少基本支出被列入项目支出预算，被称之为基本支出的“项目化”。近年来，政府“项目”频繁出现在诸多文献中，上升为所谓的“?目制”“项目化治理”。 　　政府项目。目前我国的政府项目主要有两大形态――中央公共项目与地方产业项目。在财政层面，我国的中央项目主要体现于专项转移支付体系，狭义上来说，中央项目专指中央专项拨款中的项目式分配。政府项目还可分为国家部委设立、省市自立和县（市）自立三个层级。中央项目分为财政项目和规制项目，更多关注战略层面的规划；财政补贴项目可以通过层级制的运作和考核，而规制项目的目标往往无法界定得非常清晰，这也是考核不到位的原因所在。省级政府更像是中央项目的代理人和总承包方，将中央项目在省市级进行一些任务绑定和打包、分解，然后变成具体的项目和任务，再分包给部门乃至县乡政府。县乡政府在项目层级中处于最末端，与省市级的部门一样，是项目建设的实施方。 　　项目制内涵。中央专项转移支付中的项目，在落实到地方时，往往有一些条件，包括要求地方政府以项目配套资金的形式配合中央政府行动。在这种情况下，“配合度高”的地方政府则往往更容易获得这样的项目支持。而地方政府为了获得更多的项目附加值，也会按照某种发展意图，把各种项目（主要分财政项目和资本项目）融合或捆绑成一种综合工程，“打包”进入中央项目中以期获得更大的收益。地方政府经过打包策划后，采用项目管理的模式，即经过招标、竞标、评审、考核、督查、验收、奖惩等一系列复杂程序，再对下级单位分包，这就使中央项目通过专项转移支付调动了地方配套资金和地方资源。目前在全国火热的“PPP”模式下的项目重组与打包机制就是如此。很多专家认为项目制是通过专项财政转移支付建立起来的动员型财政体制。 　　我们看到，这种新的运作模式，可以挣脱科层结构和规则制度的束缚，根据任务需要整合相关人员和资源[1]。从项目管理的角度来看，该