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城市土地储备操作运营风险分析与控制 　　摘要本文从土地储备功能和运作模式入手,分析了土地储备的操作运营风险,并针对这些环节风险的控制风险方法进行探讨,以期为土地储备的操作运营中的风险控制提供参考。 　　关键词土地储备 操作运营风险 风险控制 　　中图分类号:F293.2文献标识码:A 　　 　　一、土地储备与运作模式分类 　　 　　土地储备已成为加强城市土地垄断供应、推进城镇土地使用制度改革的新突破点(冯昌中等,2002)。作为国家制度设计,土地储备制度是国家调控土地市场的有效工具之一,通过土地储备,城市政府提高了调控市场的能力,并为经营城市打下了良好的基础(陈江龙,曲福田,2002)。2007年底,国土资源部、财政部、中国人民银行联合下发了《土地储备管理办法》,对土地储备制度运行进行了规范。2008年初,国务院印发《关于促进节约集约用地的通知》,对发挥土地储备制度作用,促进节约集约用地做了明确要求和具体规定,为这项制度今后的发展进一步指明了方向。而相关政策施的落实,土地储备制度必将对加强土地调控,促进节约集约用地发挥更加积极、更加重要的作用(《土地储备制度发展研究》课题组,2008)。 　　目前,全国已有2000多个市、县相继建立了土地储备制度。各地土地储备管理模式主要分为三种。一是市政府设立土地储备委员会负责批准和协调土地储备的重大事项,委员会一般设有办公室,由国土资源部门负责,土地储备机构负责储备土地具体工作的实施。二是国土资源管理部门负责土地储备管理工作,土地储备机构负责具体实施工作。三是土地储备机构独立管理,储备土地供应由国土资源部门实施。 　　 　　二、土地储备的操作运营风险分析 　　 　　在城市土地储备运作过程中存在很多风险,归纳起来有8类,包括社会稳定风险、城市发展风险、规划调整风险、财务资金风险、经营风险、操作运营风险、地产泡沫风险、政府干预风险。土地储备运作的基本过程包括土地收购-土地开发整理-土地储备-土地供应(批租)。土地储备操作运营风险发生以上四个环节中,与各环节对应就有土地收购风险、土地整理风险、土地储备数量决策风险和土地供应(批租)风险(冯振中,2006)。例如,在土地收购过程中,由于受让地块的产权归属、周边环境没有完全明确,或存在历史遗留问题,可能带来法律纠纷或其他问题,影响土地储备工作的正常进行;或者由于自然地理条件的复杂性,比如地质构造,或者地下设施的布置不科学导致开发成本增加。土地开发整理风险是指土地收储机构把征用或征收来的土地、收回闲置土地,进行开发或再开发,如果开发整理成本过高,就会相应减少土地出让纯收益,造成土开发地整理风险。土地储备的数量决策风险,是指土地储备数量要与市场需求基本吻合,最好能超前储备。土地储备数量决定要以满足市场需求和有效调控土地市场为目标。当土地市场价格因投机而导致过高时,适当地增加土地供给,可在一定程度上降低地价的平均水平。为建设经济适用房、城市公共、公益基础设施,满足公民居住需求,提高公民福祉,可以增加相应城市土地储备量。为刺激经济复苏,国家加大公共投资以增加就业机会。2008年提出4万亿的经济刺激计划中有大量的实体项目要落在土地上,因此,土地储备机构就此应该增加土地储备数量,以应对经济刺激计划所蕴含的土地需求。但是,土地储备数量不是越大越好,它有一个度,这个度的有效估计主要建立在科学的经济增长预测,特别是土地需求预测前提下。适度的土地储备量,可以减少对土地和资金的双重积压,降低土地储备成本。土地供应(批租)风险,是指土地储备机构批租所储备土地时,可能实际成交土地价格或租金偏低,甚至土地交易未完成,造成土地滞留、积压,也可能因拍卖机制中价格高者得地原则,造成土地资源配置错位。 　　本文第三部分对土地收购、开发整理、储备数量决策和土地供应(批租)环节的风险控制办法进行了分析。 　　 　　三、土地储备操作运营风险的控制 　　 　　(一)土地收购操作运营风险控制。 　　土地收购是土地储备的第一个环节。这一环节的显成本和隐形成本都对后续土地储备运作环节具有较大影响。土地收购成本,即土地取得费用。土地取得阶段的费用包括征地、安置补偿费及有关税费;收购、收回和置换过程中发生的有关补偿费用。补偿费用通常根据国家及地方政府规定的有关标准确定。在征用集体所有土地时,根据《土地管理法》及各地确定的有关征地补偿费项目及标准确定相应征地安置补偿费:在使用城区土地时,按照城镇拆迁安置补偿费的有关规定确定拆迁补偿费,包括动迁安置费、补偿费、拆迁管理费等。这是土地收购中的显成本。例如有的地块拆迁成本过高,由于政府的意愿还是要进行收储。或者有些地方政府要求土地储备中心收购大量不具备开发条件的价值明显高估的土地,导致资金需求量扩大,使得整个土地成本高于市场