地方基础设施建设引入公私合作模式困境及突破路径.docVIP

地方基础设施建设引入公私合作模式困境及突破路径 　　摘要：在缓解地方融资平台债务风险压力、积极推动国内产能过剩“走出去”的背景下，在地方基础设施建设中引入公私合作（PPP）模式，不仅是宏观层面的“体制机制变革”，更是微观层面的“操作方式”升级。目前，我国城市基础设施建设中采用PPP模式存在三大困境，应采取措施加以解决。 　　关键词：基础设施建设；公私合作模式（PPP）；私人资本；建设一经营一转让（BOT）；特许经营 　　中图分类号：F832.48 　　文献标识码：A 　　文章编号：1007-7685（2015）04-0069-04 　　推广政府与社会资本合作即公私合作（PPP）模式，鼓励社会资本参与地方城市基础设施和公共事业的投资运营，可提高基础设施供给效率和公共产品质量，逐步化解政府性债务，对我国新型城镇化建设大有裨益。然而，基础设施项目的公益性程度差异较大，使PPP的应用呈现多样性、复杂性，如何根据城市基础设施公益性程度来撬动民间资本参与地方基础设施建设的“踏板”，解决PPP运作的现实困难成为当前亟待解决的问题。 　　一、我国公私合作（PPP）模式的特征 　　我国PPP中的社会资本不仅包括外商投资、民营资本，还包括与当地政府没有行政管理关系的中央企业投资、外地国有企业投资等。具体而言，我国PPP的主要特征为：第一，政府与私人部门共同组成特定项目公司（Special Purpose Vehicle，SPV），针对特定项目或资产与政府签订特许经营合同，并由SPV负责项目设计、融资、建设、运营，特许经营期满后SPV终结。第二，公私部门通过SPV进行全过程合作，不仅包括融资、建设、特许经营，还包括规划、设计等前期工作。第三，私人部门在特许经营期内一般通过收取“使用者付费”来获得成本补偿及合理回报。 　　二、我国PPP的主要运作方式 　　PPP模式注重结果而不是实现方式，它是一种激励型制度安排。由于能否“盈利”是社会资本的关注点，故而设计社会资本的投入和收益类型即成为PPP成功的关键。目前，我国PPP模式下社会资本的投人类型包括收购股权或收购资产、投融资建设、经营管理、按需求提供服务四种，而其收益类型则呈多样化，如直接向公众或公共部门收费、政府给予财政补贴、经营项目副产品、降低营业成本扩大盈利空问、将盈亏状况或概率不同的项目打包实施PPP等。鉴于社会资本对公共项目的投入类型有所区别，致使其参与PPP的程度不同，项目产权的归属也不同。因而，目前我国PPP的运作方式可归纳为图l所示的四类。 　　（一）股权方式 　　我国以股权方式开展的PPP项目主要有如下两种：一是国有股权转让。对城市供水、供气等已相对成熟且长期由国有企业垄断的行业，国有企业依法将其股东权益有偿转让给外资企业或民营企业，组建双方共同持股的合营项目公司，该公司在公私双方约定的特许经营期内建立以董事会为中心的公司治理模式，以“使用者付费”作为经营收入，按照股权比例分享利润。二是公私合资人股。对高速公路、民用机场、能源站等盈利能力良好的基础设施建设项目，可依法由国有企业与民营企业或外资企业共同出资建设，组建双方共同持股的合营项目公司，依据实际情况由民间资本控股或参股，在公私双方约定的特许经营期内建立以董事会为中心的公司治理模式，以“使用者付费”作为经营收入，按照股权比例分享利润。 　　（二）分工合作方式 　　对于医疗、教育等人力资本或某些特殊物质资本占据重要地位，社会资本无法完全通过市场实现其优化配置的行业，现阶段的做法是PPP项目产权属于政府，公私双方共同组建合营项目公司，公共部门承担人力资本、特殊物质资本的配置工作，私人部门承担项目的建设及项目运营期间的日常管理、设备维护、专家服务等工作，当私人部门提供服务的质量达不到要求时政府可实施惩罚，双方在约定的特许经营期内各司其职、各尽所能，共同实现公共服务质量与效率的提升。 　　（三）特许经营方式 　　传统BOT方式由于私人部门不介入项目前期论证而对项目理解不全面，对风险的识别与评判不准确，公共部门在运营期间因将项目“全部外包”出去导致私人部门过度追求利润，难以保障项目的公益性。为规避传统BOT模式的弊端，目前尝试通过公私双方共同组建SPV来保证新建项目中私人部门能参与前期论证，同时保证项目特许经营中政府对公共产品盈利状况的有效监管，一旦项目收益超出预期，政府就依据合同约定下调公共产品价格，避免其获得暴利；反之，政府就通过补贴或涨价等方式使私人部门获得合理回报，从而将传统BOT模式进行改良。 　　（四）购买公共服务方式 　　我国购买公共服务方式的PPP模式不仅可由政府部门运用财政支出购买公共服务，还可由私人部门在特许经营期内直接收取“使用者付费”，且公私双方还需组建SPV以实现对服务绩效和服务