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地方政府借贷监管体系构建国际经验与启示 　　摘 要： 政府监管是解决市场失灵的一种有效机制。尽管世界各国的政府监管模式各有不同，构建的背景和内容也有所区别，但都是基于以矫正和解决市场失灵为目的而建立的。当下我国正处于转轨时期，虽然设立了相应的政府监管机构，但不论是理念还是职能上都偏重于传统意义上的监管，与现代意义上的监管还相差甚远。加之当前我国的市场经济体制还不健全，政府的管理理念与发展方式还保留着计划经济时期的传统，法制环境还不完善。因此，如何把我国传统的政府监管转变为现代意义的政府监管就显得尤为重要。这不仅能提高政府的监管能力，建立独立、公开、透明的现代监管体系，同时还是健全和完善市场经济体制，融入经济全球化进程的必然要求。 　　关键词： 地方政府； 借贷监管； 事前控制； 事后监管； 经验启示 　　中图分类号： F83 文献标识码： A DOI： 10.13411/j.cnki.sxsx.2015.01.027 　　近年来，地方政府借贷不断增加主要是受大规模基础设施投资需求的驱动，尤其是城镇化的快速发展需要大量的基础设施作保障，然而基础设施投资中很大一部分事权是由各地方政府来承担的，这就需要地方政府投入大量的财政资金来发展和维持基础设施建设。但由于地方政府的财政收支主要来自于税收和财政转移支付两方面，而这二者所得的资金不足以维持经济发展和基础设施建设的同步需求，所以地方政府只能利用从金融市场借贷的资金来支持地方基础设施建设。借贷使得地方政府可以灵活运用资金而不受财政赤字的影响，但这容易使地方政府对金融市场资金借贷产生过度的依赖性，与之相伴随的是债务投资是否收益以及债务能否按期偿还的风险。假如地方政府的借贷无法按期偿还，那么借贷产生的债务压力会使地方政府陷于财政困境，进而产生债务违约或是发生债务危机。从国际经验来看，地方政府发生债务危机不是个别国家的独有现象，而是经济发展中的必经过程。20世纪90年代以来，很多国家先后都发生过债务危机，例如俄罗斯的89个地方政府中有57个发生过债务危机；阿根廷布宜诺斯艾利斯和门多萨地方政府债务失控是造成阿根廷债务危机的主要原因；印度、匈牙利和南非也都因为财政赤字或债务违约产生过巨大的财政危机。地方债务危机的发生不仅会影响地方公共服务供给，还会阻碍地方信贷市场的发展，使基础设施融资的空间缩小，严重的还会威胁到国家宏观经济和金融市场的稳定性。因此，解决地方政府债务危机的最好办法就是建立一套完善的地方政府借贷监管体系，这样不仅有助于加强地方财政纪律，增强财政透明度，将债务风险控制在管理范围内，同时还能提高政府借贷资金的使用效率，完善政府间的财政体制改革，建立现代化的财政制度。 　　一、地方政府借贷监管的必要性及风险 　　（一）地方政府借贷监管的必要性 　　地方政府借贷对地方经济的发展具有一定的益处和必要性，其主要表现在： 　　1. 地方政府的借贷资金可以扩大地方基础设施建设所需要的融资空间，城市化的快速发展使人口大量向城市集中，这就要求城市基础设施建设需求不断提高，但地方政府的税收和财政转移支付资金并不能满足于这一需求，只有借贷才能缓解地方政府的财政压力，使地方政府能够保障基础设施建设需求的供给。 　　2. 地方政府借贷能够加强地方政府信用评级的建设。地方政府信用评级要求地方财政具有能够独立审计的公开账目，这将增强地方财政的透明度，加强预算的合理性，提高政府财政的管理和监督能力。 　　3. 地方政府借贷还有助于促进地方金融市场的发展。金融市场发展是否完善取决于是否存在一个竞争性和多样选择性并存的借贷市场，这样的金融市场有助于地方信贷选择的多样性，从而降低借贷的成本。地方政府将借贷资金投入基础设施建设不仅会带动地方金融市场的发展，还会促使金融市场更大的流动性和规范性。 　　（二）地方政府借贷存在的风险 　　尽管地方政府借贷对地方经济发展有一定的益处和必要性，但地方政府借贷也存在一定的风险，其主要表现在： 　　1. 由于缺乏有效的地方借贷监管体系，地方政府会因为债务管理不善或盲目投资而引发债务危机，进而陷入地方财政困境。尤其是在缺乏监管的金融市场中，地方借贷市场会因为缺少监管约束而使地方借贷的准入门槛降低，致使借贷资金产生货币投机风险从而付出昂贵的代价。20世纪90年代的匈牙利和俄罗斯为发展地区经济曾进行了大量的地方借贷，但由于缺乏相应的借贷监管体系作保障，致使匈牙利和俄罗斯的地方政府因财政管理不善和投资失误造成大量财政赤字，产生地方财政压力困境，致使地方政府陷入不可持续的债务危机，最终导致地方政府破产。 　　2. 地方借贷若缺乏监管容易造成预算外的隐性债务和或有债务的形成。虽然隐性债务和或有债务不会加大地方政府债务的名义规模，但会加大政府债务的实际规模。隐性债务和或有