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地方政府治霾实践中问题及改善路径 　　摘 要：近年来我国大气污染问题愈发严重，从中央到地方均采取了相应的治理措施，但目前空气污染治理状况仍然不容乐观。本研究基于湖州市雾霾治理实践的案例，剖析地方政府在治霾实践中存在的问题。研究发现，地方政府在治霾实践中存在分散式管理模式带来的低效率治理、环境绩效定位不清晰、政府官员个人治理理念延续性不强等问题。为了解决分散式管理导致的低效率治理，需要建立多元主体协作治理模式，弱化条块格局的弊端；为了解决环境绩效定位不清晰和政府官员个人执行政策过程中的矛盾等问题，则需要设计科学合理的经济社会发展指标。 　　关键词：雾霾；大气污染；政府 　　一、研究问题的提出 　　近年来，伴随着气温的急剧变化和气候条件的改变，我国大气污染程度愈发严重。从改革开放至今，我国经济发展一直处于飞速增长状态，然而高投入、低效率的粗放型经济发展模式也给我们现今的生活带来了极大的隐患。从2013年开始，全国许多地区出现雾霾天气，人民生活工作受到不同程度的影响，从目前来看，中国的各项污染物排放量都居于世界前列，严重的空气污染等环境问题已进入公众视野，受到中央政府和民众前所未有的重视。 　　雾霾问题的产生及严重化，有多方面的原因。首先，长期的时间累积埋下了空气质量隐患的源头；其次，雾霾污染的空间外溢效应导致污染不断扩大，雾霾污染的城际转移不可避免，在政府多方面的治理上仅仅依靠一城是远远不够的，徐建春在研究中曾提出通过规划城市风道来管控城市雾霾，但是对一地一城的单独治理，实际上仅仅是将负担转移到了别的城市，目前特大城市（东部）与中西部城市间存在一种“依附性”城际关系，它们将淘汰过剩产能转移到中西部城市，间接将负担转移到这些城市〔2〕。最后，现代城市的废气过量排放问题。自2003年起雾霾污染问题于全国爆发，可以发现在当代社会煤炭的高频使用不可忽视，其带来的大量废气排放和不当处理是导致雾霾污染的主要原因之一。同时，随着汽车工业的发展，当地居民的汽车持有量不断上升，然而由于缺乏对尾气的有效过滤手段，因此汽车尾气排放正成为主要污染原因之一。 　　就本研究的研究地湖州来说，通过对湖州市近年来雾霾治理政策的解读，我们可以发现湖州市自2014年起才真正针对雾霾污染问题出台相关政策，尽管初步取得了成效，但也存在较多的问题。湖州市政府于2014年2月出台《湖州市大气污染防治行动计划（2014-2017）》、10月出台《湖州市大气污染防治（治霾318）攻坚行动实施方案》。此后四年间，湖州市的大气污染治理均以治霾318方案为模板开展活动。其次，湖州市政府于2015年7月推行了具体的考核?k法，即《湖州市大气污染防治行动计划实施情况考核办法》，设立了详细的考核指标和评分制办法，将考核结果与经济奖惩挂钩，建立了保证金制度。 　　尽管湖州市表面上看似没有疏于对大气污染的治理，但详观近四年来的各项政策方案，例如《湖州市2015年度“治霾318”攻坚行动实施方案》、《湖州市2017年度秋冬季大气污染防治攻坚行动方案》等等，可以发现湖州市政府的治霾行动缺乏侧重点和创新点，领导部门仅仅划分了具体的污染治理方向，但每一手都要抓则很难在某一个方面取得突破性成效，因此，湖州市的雾霾治理政策仍需要在执行过程中具体化、抓重点，由此建设生态文明城市。 　　二、地方政府的分散式管理导致大气污染治理低效率 　　地方政府的分散式管理模式必须面对大气污染治理低效率的问题。事实上，“条块分割”的官僚制政府体系在环境污染治理过程中容易责任界限模糊、联动能力薄弱等问题，地方政府出于多方限制，其薄弱的执行能力以至于不能达到预期的雾霾治理效果。 　　（一）“条块分割”的管理体制导致责任界限模糊 　　“条块分割”管理模式的出现是地方政府分散式管理理念的必然结果。所谓“条块分割”中的条，指的是自上而下的垂直管理体系，下一级部门直接对上一级负责；块，则是以行政区划分割管理权限。近年来各地大力推行简政放权、管理下沉，湖州市也不例外。 　　从分“块”的角度看，对于湖州市雾霾污染的环境问题，由于其污染的渐进性、长期性，短时间的治理往往很难取得成效，因此容易被政府的管理者所忽视。而湖州市地处长三角地区，易受北方污染的跨区域影响，但由于缺少雾霾污染事件的集中性爆发，因此某一个区县的管理者对治霾工作的重视度始终不高，且责任归属不清晰，因而难以执行治理。 　　从分“条”的角度看，政府在实际治理过程中往往会发现大气污染问题绝非将治理责任归于某一个部门就可以解决的，湖州市环保局的治理行动通常需要其他部门（例如行政部门、司法部门）的共同配合。但在当前分条管理的模式下，由于没有具体的法规、方案可循，因此对于一些涉及范围较广的问题，若不是直接上层政府管理者的管辖内容，其对应下层部门通常缺乏积极主动