基于制度视角国库监管问题分析.docVIP

基于制度视角国库监管问题分析 　　摘 要：随着我国经济、金融、财政体制改革的不断深入，国库工作的各项要求日益提高，出现了不少新情况、新问题，如何使国库适应新形势的要求，更好地发挥国库的监督管理职能，对于国家经济建设的发展以及经济体制改革的不断深化都具有非常重要的意义。本文从制度分析的视角出发，对国库监管的相关问题进行了整体性考察，得出需要通过制度变迁的“双向反馈”机制促进国库监管制度结构优化升级的结论。 　　关键词：制度分析；国库监管；制度体系；双向反馈 　　 　　现有的关于国库监管问题的研究，往往着眼于国库监管问题的现象层面的分析，缺乏一个整体性的分析框架。这使得对国库监管问题的研究往往就事论事，因而也无法厘清国库监管的重大理论问题，无益于指导国库监管实践。那么，如何选择新的分析视角来对国库监管问题作一个整体性或更宏观层面的考察?基于此，本文尝试着从制度分析视角，对国库监管的相关问题进行了简要分析。这种分析张扬了制度分析在考察中国经济转型现象包括国库监管现象特有的理论生命力，也彰显了在中国社会经济转型过程中坚持体制(制度)创新的改革思路。 　　 　　一、国库监管体系中的制度与制度分析：视角选择 　　 　　在新制度经济学分析框架中，制度是影响经济增长的重要因素。就制度与经济增长的作用机理而言，制度通过规范或影响主体行为从而对经济增长产生影响。在此，行为主体不仅包括个体，而且也包括参与市场活动的政府、利益集团等。特别是在中国这样的经济转型国家，政府本身就是市场活动的重要参与者，它们介入资源配置，极大地影响了经济绩效，并且政府是推进制度变迁的重要力量。即使在市场化改革日益深入的今天，政府及其政府行为在推进制度变迁方面的作用，也不容忽视。那么，政府基于建构理性推进制度变迁时，如果出现制度缺陷，势必会影响政府政策(制度)的实施效果。 　　在现有财政国库制度体系中，国库监管职能涉及到对政府预算(包括预算外资金)的计划与控制，以及预算执行监督、中期支出计划(含资本支出和经常性支出)和支出项目的效益和效率审查。这些职能通过相应的制度安排来约束行为主体的活动，从而影响经济绩效。因此，我们可以从特定的制度约束来考察国库监管问题。 　　但是，对现有关于国库监管制度体系进行批判性审视，不难发现，国库监管制度所凸现出来的许多问题，折射出这种制度本身存在缺陷。也就是说，国库监管制度体系在相关制度安排上的缺点和不足，影响了这种制度安排对经济绩效的积极作用。本文认为，在相关制度安排上，国库监管由于对自身的职能定位模糊以及在预算编制过程中的作用微弱，也无法监管预算支出的使用过程、使用方向等方面存在着明显的制度缺陷，从而影响了国库监管制度体系达不到理想的政策效果。为此，必须建立健全国库监管制度体系，明确国库监管在财政预算资金收支实施过程中的地位和作用，使得国库监管制度体系法律化、系统化、动态化，以形成国库监管制度的“硬约束力”，并通过制度的建构理性和演化理性的“双向反馈”机制促进制度结构优化升级。 　　 　　二、国库监管体系中的制度缺陷：表现形式 　　 　　建立财政国库制度体系的目的，就是为了加强对财政资金的监督管理，提高使用效率，避免挥霍浪费，实现财政资金和整个生产资源的优化配置，提高整个社会的福利水平。但是，在现行的财政国库制度安排中，关于国库监管方面存在的制度缺陷，弱化了国库监管制度的实施效果。主要表现在： 　　1、国库监管体系中的制度安排无法监督财政预算收支的来源结构和使用方向。比如，在财政资金不足的地区，出现了“以贷还税”“买税卖税”等预算收入方面的违规行为。在支出方面，许多财政专项资金被挪为他用，造成“专项”不“专”的局面。在那些经济欠发达地区，财政资金额度本来就小，由于监督不到位，使得许多本来有着特定用途的财政资金无法实现专项用途。特别需要指出的是，作为国民收入二次分配的财政转移支付，往往作为基层财政弥补赤字手段而达不到理想的政策实施效果。由此可以看出，国库监管无法监督预算收入和支出(包括财政转移支付)的使用方向，从而造成财政资金使用的结构问题。 　　2、国库监管体系中的制度安排无法监督预算支出的使用过程。长期以来，财政资金管理中存在的重预算轻资金使用跟踪管理、重支出轻支出效果控制的状况。这种不完善的监督机制对财政资金使用过程缺乏应有的约束，导致其使用不规范、效率低下，也无法保证财政资金完全按照既定的目标和范围使用。因此，在现有制度体系中，国库监管无法监督预算支出的使用过程，无法做到国库监管的动态化和长期化。 　　3、国库监管体系中的制度安排无法有效监督财政和代理商业银行等部门的行为，诱发了道德风险。比如，部分基层财政为了缓解资金困难，往往签发“空头支付令”，先行让商业银行拨付款项，暂时避开国库资金不得透支的管