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对健全我国社会救助体系思考 　　【摘要】 社会救助关乎社会成员的基本生存权，关系社会的稳定。目前，我国覆盖城乡的新型社会救助体系已全面建立，但由于还处在初级阶段，尚不能有效地保障困难群众的基本生活需求。必须从健全社会救助的制度设计、体系结构、法律框架等方面，推进我国社会救助体系的健全与完善，确保我国经济社会改革发展的成果惠及包括广大困难群众的全体人民。 　　【关键词】 社会救助; 制度设计; 体系结构; 法律框架 　　 　　我国正处在社会经济的快速转型过程中，覆盖城乡的新型社会救助体系目前虽已全面建立，但尚不健全。如何保障广大人民群众特别是困难群众的基本生活，怎样才能做到使广大人民群众贫有所济、老有所养、病有所医、残有所助、灾有所救，这是当前摆在我国政府面前的一项重要任务，也是摆在我们面前的具有重要学术价值和重大实践意义的课题。 　　 　　一、必须把健全社会救助体系摆在重要的位置 　　 　　改革开放以来，我国经济社会发生了广泛而深刻的变革，尤其是党的十六大以来，我国经济保持平稳快速发展，国内生产总值年均增长百分之十以上，经济实力大幅提升，人民生活显著改善，农村贫困人口已从1978年的2.5亿减少到2007年的1479万人[1]。但这并不意味着社会救助工作可以弱化。 　　1、社会救助体系的基础保障作用是其他社会保障所不能替代的 　　社会救助制度“是指国家和社会对因各种原因导致陷入生存困境的社会成员，给予财物接济和生活辅助，以使其基本生活得到保证的一种社会保障制度。”[2]尽管由于政治、经济、文化和社会背景不相同，各国、各国际组织对社会保障概念和内涵的理解和界定有差异，但无论是美国、英国、瑞典、日本等发达国家，还是阿根廷、智利、墨西哥以及中国等发展中国家，其社会保障体系构成无一例外均以面向贫困者的社会救助作为最低层次但不可或缺的重要内容。社会救助的对象不仅包括因缺乏或丧失劳动能力而导致绝对贫困的家庭和个人，因一时遭受严重自然灾害和其他不幸事故而陷入生存困境的家庭和个人，而且还包括生活水平没有达到法定最低标准的常规性贫困的家庭和个人。社会救助的实质是通过国民收入再分配保障陷入生存困境的社会成员的基本生活需要，是在维护人的尊严和价值的前提下保障陷入生存困境的社会成员的生存权。社会救助体系是现代社会保障体系中的一个独立的子系统，是整个社会保障制度的第一道防线，在国家经济社会生活中发挥着基础作用，其作用是其他社会保障所不能替代的。 　　2、我国社会主义市场经济体制改革的推进和社会经济结构的调整对原有社会救助体系提出了新的挑战 　　1993年11月，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确了继续深化企业改革的目标是要“建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”。十多年来，在市场经济规律作用下，一方面经济的持续快速增长为改善人民生活奠定了基础；另一方面随着社会主义市场经济体制改革的推进和社会经济结构的调整，结构性失业造成城市贫困人口规模的明显增长，相当数量的失业人员及其家庭陷入贫困，40-50岁人员下岗失业及其家庭的贫困问题无疑是对原有社会救助体系的新的重大挑战。根据国际经验，应对因社会经济结构调整而导致的较大规模的贫困问题，最有效的社会保障制度就是社会救助。 　　3、当前我国社会分配政策的缺陷和城乡社会保障的失衡凸显社会救助体系的社会稳定作用 　　近年来教育费用、医疗费用和住房价格增长幅度大大超过了城乡居民收入的增长，“读不起书”、“看不起病”、“买不起房”已经成为严重的社会问题，而对于贫困人群来说，这一问题尤为严重。“社会保障是国家进行收入再分配的公共政策，具有保障公民基本生活、维护社会稳定、促进经济发展、保持社会公平和增进国民福利等功能。”[3]但无力从根本上改变由初次分配决定的基本格局。党的十四届三中全会提出收入分配“体现效率优先、兼顾公平的原则”，这成为我们在社会分配政策中处理效率和公平关系的基本原则。但在实践中我们并没有处理好效率和公平的关系。由于财富社会分配政策的城市偏好和资本偏好，特别是在初次分配领域明显地偏向城市、偏向资本，使得在市场竞争中处于不利地位的农村地区和部分劳动者群体受到体制性政策性贫困的袭扰。而二元结构下不均等的、不全面的城乡社会保障制度，不仅助推城镇居民以及不同阶层、不同群体的收入差距进一步拉大，也使得社会利益协调和社会发展的不和谐因素增加。发达国家社会保障实践表明，健全的社会救助体系有利于调节社会利益、化解社会矛盾、促进社会公平、维护社会稳定。 　　4、我国自然灾害的多发性和社会灾害的难以避免对社会救助提出了新要求 　　2008年一季度大面积冰雪灾害对我国经济社会发展的破坏性影响尚未离去，突如其来的“