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对公共政策本质与价值理解 　　摘要：理解公共政策的本质与价值，是当前中国公共管理学界探讨的一个热点。总结国内外有关公共政策科学对基本价值的研究，透视政策实施范围的有限性、政策制定过程的互动性和政策程序与内容的合理性三个方面，有助于加深对公共政策学的了解、认识与研究，从而深入对公共政策价值的研究。 　　关键词：公共政策；政策价值；大众福利 　　 　　近年来，国内学术界对公共政策科学基本价值的研究正在升温，并逐渐成为政治学、行政管理学和政策分析学的热门话题。新传统主义方法论试图整合规范分析和经验分析两大研究方法的优势，力图在道德价值和科学研究上获得突破，以便确定宪政价值和公民回应性，真正实现公共政策“为人民服务”、“民享”的最终目标。本文简要介绍了西方学术界及国内公共政策学者有关公共政策科学对基本价值的研究，目的在于使人们清晰地了解国内外学术界的研究状况，从而为深入研究当前我国重大公共政策问题提供学术层面上的思考和启发。 　　 　　一、政策实施范围的有限性 　　 　　C?沃尔夫(C.Wolf)从政府与市场关系的角度来研究公共政策的本质，其因为主张政府介入引发政府失败的理论在西方学术界获得重视。沃尔夫充分认识了政策的外域即市场的缺陷而引发政策干预。但是，与其他学者不同的是，沃尔夫认识到政策干预也有其自身的弱点，政策的本质与价值在于市场对政策的需求程度及其范围。总的来讲，政策只是市场的调剂品或一味药而已，政策干预的范围和解救能力是有限度的。沃尔夫重点从以下四个方面分析了政策产品失败的原因。(1)政策产品的成本与收益分离，如铁路行业、电信等垄断行业公共政策执行主体丧失管理动力，因而需要民营化管理。(2)公共政策的主体总是倾向于获得更多的预算、更多的新技术、更多的控制信息，容易使自己成为僵化、腐败和追求享受的官僚机构，从而日益丧失其“为人民服务”的公共价值。(3)派生的外在性。因为决策者的盲目性与短期行为，很容易引发政策执行后的后续问题。这主要是因为公共服务的滞后性。(4)既得利益群体分配不公平，引发政府失灵，从而引发了宏观政治问题。这就需要发挥NGO等公益团体活动来监督和监管政府部门行为。政府失败正如市场失败一样，引发了一系列的社会问题，但是，近年来兴起的公益团体、公民监管、公共服务民营化等议题，说明第三团体正成为政府、市场的重要补充。NGO等公益和慈善团体的出现减少了政策干预的官僚作风，在缓解交通、改善环境、治理生态等诸多方面正发挥越来越重要的作用。 　　 　　二、政策制定过程的互动性 　　 　　公共政策的两个基本价值，在林德布洛姆(C.E.Lindblom)看来，是科学性与民主性。科学性主要是指政策的高效率与有效性及合乎科学的方法论，这里主要是借助各领域的专家学者的专门分析能力与深厚的知识积累，它反映的是政策自身规范与经验的关系。民主性主要是指公共政策要满足市民的各项要求，强调对民众需求的适应性和广泛亲身参与，也就是政治互动(Politi-calInteraction)，或者说政治上的相互作用，它反映的是政府与民众的协调关系。事实上，虽然科学家们制定出了各项科学性的公共政策，但是，这些公共政策还需要进入政治议程进行讨论。而很多公共政策之所以被忽略，主要是因为受政策方案本身的非科学性、政策价值的冲突及短时间的政策执行三个因素的制约。其实，在实际的公共政策分析过程中，强调民主互动的政治性占据主流地位，从而政策过程压倒知识分析过程，控制、说服、交换、谈判等政治策略成为政治过程的行为方式，权力作用成为政策制定过程的主要手段。因此，在林德布洛姆看来，现代意义上的公共政策的有效性取决于政治互动的深度、广度与民众参与的民主程度。公共政策也就是参与者互相妥协、互相讨论、互相争辩与互相调适的产物。在这样的过程中，民主的公共政策不仅要有效发挥公民投票、选举与舆论的政治互动方式，也要有效发挥政治竞争提供新颖政策方案的功能，更要发挥利益团体、官僚、议会等组织与政治角色的作用。因此，现代的公共政策是集科学性与民主性于一身的双重产物，它兼具知识与政治的双重价值。 　　D?斯通(D.A.Stone)从政治过程分析政策的目标。政策具有公平、效率、安全、自由等基础价值，但是每个价值的定义又完全不同，而且其中的四个价值又互相冲突。显然政策目标本身具有多元性。其二，政策问题的要素如象征、数字、原因、利益、决定等经常被解释与重组，并不一定是合理选择的结果，而是更多的带有政治过程的色彩，这使得政策分析具有强烈的解释学精神。其三，政策问题的解决仍然需要通过诱因、规章、事实、权利与权力等因素。应该说，斯通的基于经验的描述与分析有助于深入对政策的理解。 　　 　　三、政策程序与内容的合理性 　　 　　(一)政策程序的合理性 　　一位杰出的政策