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法国行政分权视阈中地方公共团体研究 　　摘 要：法国地方分权制度经过近30年的发展，地方自治得到了确认，地方民主也获得了发展。法国地方分权的发展不但关系到法律基本制度的建设，如公法人制度的建立和以法律形式明确各个权限的分配，而且涉及机构的独立化、普遍选举的推动以及公务法人的多样化发展和合理分类，还涉及建立必要合理的监督手段使地方的积极性在中央的监控下良性有序地发挥。对地方公共团体概念的把握是了解法国地方分权制度的关键。 　　关键词：行政分权；地方公共团体；公务法人；地方分权制度；监督手段 　　中图分类号：D5235 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2014）01-0103-09 　　地方分权作为法国地方制度的特色，是相对于中央集权而言的，实际上是行政分权的一种形式。法国行政分权有两种形式：一种是依托地方公共团体①②而产生的地域性分权；另一种是以公务法人形式产生的公务性分权③。 　　对地方分权制度的把握有助于准确地了解法国的地方制度。本文将对法国的地方分权组成形式――地方公共团体和公务法人进行分析。 　　一、地方公共团体的概念 　　法国第五共和国宪法第72条规定：“共和国的地方公共团体是市镇、省和海外领地。其他地方公共团体由法律规定。这些地方公共团体按照法律规定的条件，由选举产生的议会自由地进行管理。”目前法国本土的地方公共团体有市镇、省和大区三种。前两种为宪法规定，大区为法律创设。地方公共团体的概念是一个法律意义上的概念，这个概念的定义来自于立法机关、法院判例以及学理。法国公法的传统观点认为必须具备一定的条件才能组成地方公共团体。 　　（一）组成地方公共团体的法律意义条件 　　1.具有法律人格 　　（1）公法人。地方公共团体必须是公法人，并且是区别于国家和公务法人的公法意义上的法人。因此就要对地方公共团体成为法律主体的法人人格进行确认。 　　地方公共团体的法人人格是什么呢？在法国就该问题存在大量的争论。后来出现了很著名的说法，狄骥（Duguit）和热泽（Jèze）很风趣地说：“我从来没有跟法人一起共进过早餐。”一部分学者最后认为：“在现代，地方公共团体的法人人格是一种区分团体利益和个体利益的法律技术。”而贝努瓦教授则将地方公共团体的法人人格与地方分权联系起来，将其解释为：地方公共团体的法人人格是基于地方分权的社会基础而形成的，这个社会基础可以是个体组成的团体。这样的解释在法国的市镇中得到了很广泛的运用。 　　由此可见，法国地方分权的发展总是与承认地方团体法人的人格紧密相连的。没有法律人格就不会有地方分权的存在，不会有地方公共团体的诞生。例如，省下设的专区和县区④只是国家根据政治或者行政上的需要而进行的一种功能性领土划分，是简单的行政区划，并不具备法人人格，即不是公法人。法国1958年宪法第34条确认了地方公共团体自由的行政权、管辖权以及财政权。这其实是隐含地对地方公共团体的法人人格予以了承认。 　　（2）地方公共团体法人人的格确认。第一，承认地方公共团体的法人人格也就意味着法人的机关及其代理人的行为产生的效果归属于地方公共团体法人。也就是说，地方公共团体法人的意志区别于其成员的意志。因此，每一级地方公共团体的机关有资格以地方公共团体的名义做出决定，而此决定可能产生的损害结果归属于地方公共团体。例如，市镇长签署一份合同，对于合同相对方来讲，是市镇受到合同的约束，而不是具体实施合同签署行为的市镇长。第二，对地方公共团体法人人格的承认，使地方公共团体的机关或者代理人能够有资格为其利益参与诉讼。第三，对地方公共团体法人人格的承认，往往是在法律上对其法人的财政自治方面的承认。因此，作为法律主体的地方公共团体有权拥有自己的财政预算，也就是说在财政上能够自己进行选择。这种财政自治被认为是地方分权的方式之一。但是，财政自治仍然不是确认公务法人的标准，因为一部分公务法人并不具备任何的财政自治权。关于地方公共团体和公务法人的具体区别将在下文进行讨论。第四，对地方公共团体法人人格的确认也是承认其公法人的性质，使之区别于私法人而存在。它的公法人性质在于其目的性，表明地方公共团体是以地方公共利益而进行活动的。从法律上看，除了为普遍利益⑤而进行的活动，地方公共团体以其他目的而进行的活动都是非法的。第五，地方公共团体法人需要服从于特别性原则。也就是说地方公共团体不能介入地方上的所有领域，但这也并不否认地方公共团体法人的普遍管辖权⑥，而是强调这种普遍管辖权不能干预所有领域。 　　（3）代议制⑦形式的法人。宪法委员会把代议制作为构成地方公共团体的一个条件。例如，就海外省来说，宪法委员会取消了一些法律对其的规定，因为海外省的代表大会“没有能够保证其作为海外省的代表性”（1982年12月2日宪法委员会第70号决定以及宪法