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对基层公务员素质缺陷公众容忍度实证研究 　　摘要： 　　公众容忍度是公务员约束机制研究的重要内容，文章在分析基层公务员胜任素质模型和“零容忍”理念的基础上，主要采用问卷调查法探究了中国公众对基层公务员素质缺陷容忍度的现状及影响因素。研究一对1 022名基层公务员、企事业单位员工和大学生的问卷调查结果表明，公众对基层公务员素质缺陷容忍度的结构包括工作能力不足的容忍度、工作态度不端的容忍度、服务意识不佳的容忍度、贪污腐败的容忍度和工作作风不实的容忍度等五个维度；不同类型人口学变量的容忍度比较发现：除性别外，容忍度在身份、学历和收入等变量上均存在显著差异。研究二探讨了公众对公务员上述五种素质缺陷不同组合的容忍度，476份问卷调查结果显示：公众容忍度与公务员素质缺陷的数量呈负相关；相对而言公众最能够容忍工作能力不足，最不能容忍贪污腐败；影响公众容忍度的主要因素包括素质缺陷的危害性、可纠性、普遍性、原则性以及与公众利益的关联性。文章最后基于公众容忍度的视角，对构建有利于提高中国基层公务员队伍整体素质的社会伦理环境提出了对策建议。 　　关键词：基层公务员；素质缺陷；容忍度 　　中图分类号：K8282 文献标志码：A 文章编号： 　2015 　　一、公务员素质及素质缺陷研究的意义 　　努力建设廉洁、高效的政府，是中国政府和人民不断追求的重要目标，而基层公务员则是实现这一目标的关键因素。基层公务员既代表了政府形象，又是国家各项政策的具体执行者，其素质决定了公共服务的效率与质量，直接影响广大群众的切身利益，因此基层公务员的素质历来备受国家重视。《国家公务员行为规范》明确指出，公务员必须具有的八项素质是：政治坚定，忠于国家，勤政为民，依法行政，务实创新，清正廉洁，团结协作和品行端正。近年来，在中国建设服务型政府的背景下，为了强化政府的社会管理和公共服务职能，格外强调基层公务员的服务素质。党的十八大以来，中央提出要把人民对美好生活的向往作为党的奋斗目标，实现伟大的中国梦，这更是对广大基层公务员的综合素质提出了新的更高的要求。然而，当前基层公务员的实际素质却并不能达到党和政府的要求及满足时代发展的需要。 　　党的十七届四中全会曾指出：“公务员素质存在不少不适应新形势新任务的要求，不符合党的性质和宗旨的问题，例如有的党员忽视理论学习、学用脱节，有的领导干部法治意识、纪律观念淡薄，有的领导班子推动科学发展、处理复杂问题能力不够等”。基层公务员的部分素质跟不上新时代的要求，在相关理论和实践探索中也得已证实。李和中对中国四县市2 298名基层公务员的素质现状调查显示，在道德素质、知识素质、创新素质、服务素质和沟通素质等公务员核心胜任素质上，基层公务员都不同程度地存在欠缺，其中最突出的素质“短板”是服务素质和创新素质[1]。李晓霞基于对官民冲突事件的案例分析认为，基层公务员在知识、能力和个性特质等素质上均存在缺陷，分别具体表现为知识发展不平衡和知识体系不健全、沟通协调能力和群众工作能力不强、服务理念和责任意识缺失等问题[2]。而反腐实践活动所曝光的基层公务员素质问题更是令人堪忧，如有的官僚主义作风，公仆意识淡薄；有的不思进取，固步自封；甚至有极少数基层公务员思想道德下滑，私欲心理膨胀，出现了小官大腐的现象。据统计，在近年涉案金额上千万的贪污腐败案中，科级和科级以下的官员至少有17个，其中有6个涉案金额近亿元或上亿元[3]。以上事实都为基层公务员的素质问题敲响了警钟，而如何约束基层公务员素质缺陷则成为近年来理论界和实践界最为关心的话题。 　　许多国家和地区的实践表明，社会环境与公务员素质缺陷有着不可分割的联系，尤其是公众“零容忍”理念对公务员素质缺陷起到十分关键的制约作用。以公众容忍度对贪污腐败现象的影响为例，亚洲最清廉的新加坡、日本和中国香港，公众对腐败普遍持“零容忍”态度。在新加坡，人们把担任公职贪污受贿的人看成社会公敌[4]；日本民众普遍接受“耻感文化”，对腐败等破坏名誉的行为持强烈的鄙视态度[5]；中国香港市民对公务员贪污的容忍度接近于零[6]。而反观亚洲最腐败的一些国家，腐败文化却被广泛认同，甚至认为腐败是一种生活方式，人们对送礼及礼尚往来习以为常，几乎没有哪个官员是清廉的[7]；贪污腐败衍生为社会风气，就连马科斯、苏哈托等所谓领袖人物都自甘堕落[5]。上述国家和地区公众对腐败容忍度的差异，致使公职人员的廉政素质存在天壤之别。而究其原因，主要是因为在腐败容忍度低的社会，官员腐败的法律风险和道德成本太高，因而往往能够自觉遵守法律，拒绝贪腐；而社会氛围如果偏向容忍腐败，就会使腐败者失去约束，变得无所顾忌[8]。正因为如此，本研究认为要有效解决公务员素质不足的问题，就必须致力于影响公务员素质提升的社会