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对我国大部门制改革思考 　　摘 要：“大部门制”作为一种现代政府管理的代表性制度，它不仅在政府机构改革的实践操作上为我国的改革提供了积极的经验，还在制度层面对我国的行政管理体制建设提出了改革的要求。以大部门制的性质分析作为切入点，进而在考察分析了国外大部门制建立过程中的特点后，提出了进一步推进我国大部门制改革的基本思路。 　　关键词：大部门制；行政体制；改革 　　中图分类号：D616文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2010）31-0042-02 　　 　　“大部门制”作为一种现代政府管理的代表性制度，它不仅在政府机构改革的实践操作上为我国的改革提供了积极的经验，还在制度层面对我国的行政管理体制建设提出了改革的要求。当前我国市场经济体制已经确立，配套的政治体制改革也进入到一个新的阶段，实行大部门制管理可谓恰逢其时。 　　一、大部门制的性质分析 　　大部门制是适应市场经济需要，将相同或带有关联性的服务职责整合到一个部门，通过流程再造和机制创新，实现决策与执行分开，以提高管理与服务效率，降低行政成本的一种政府组织结构形式。 　　理解大部门制的性质需要把握以下几点： 　　首先，大部门制是与市场经济相适应的一种政府组织体制。经济基础决定上层建筑，这是大部门制改革的经济基础条件。 　　其次，大部门制是服务型政府的一种实现形式。作为适应市场经济环境的一种构造，大部门制是按照服务事项类别进行的新设计。那些有着悠久市场经济传统的国家，政府部门天然就比较少。部之所以少，是因为它们为了便于提供公共服务，往往将相近的职能归并在一起，又因为服务职能要求公务员要和服务对象面对面，要将服务一直延伸到社区细胞中间，所以实际工作人数就会很多，一个部往往有几万人，甚至数十万人。 　　最后，大部门制需要一个新的工作机制，即决策与执行分开。大部门制是为了强化公共服务功能，而这种功能只能通过决策与执行分开的机制来实现。从一定意义上讲，没有“决策与执行分开”，就无所谓大部门制，没有“决策与执行分开”，那就和古代的“三公六卿”、“三省六部”没有太多区别，和“文化大革命”中的“归口管理”也没有多少区别，和1982年改革时把水利部、电力部合并为水利电力部，把商业部供销总社、粮食部合并为商业部的做法更没有多大区别。 　　综上，大部门制是一种现代性的概念和制度。 　　二、大部门制的国际借鉴 　　（一）国外大部门制的发展情况 　　国外的政府大部门制基本上可分为两种类型，一为原生状态，如美国、以色列、爱尔兰、芬兰、荷兰、奥地利、德国、挪威、葡萄牙、瑞典、瑞士、西班牙等多数发达国家属于这种情况。由于历史发展和政治体制等原因，这些国家的中央政府机构数量本来就少，部门的职能领域很宽，具备了大部门制的基本特征。二为经过改革调整后才形成的状态，如英国、日本、澳大利亚等。这些国家为解决曾经面临过政府机构膨胀、行政成本过高、效率低下等问题而启动了行政管理体制的改革，对行政机构设置向大部门制的方向进行了调整，以适应经济和社会发展的需要。 　　（二）国外大部门制建设过程中的特点 　　1、部门设置以政府职能转变为基础，强调因时制宜。实施大部门制一般是以职能变革为基础的机构改革，是应对社会经济发展、调整政府职能的产物。大部门常常随着政府职能的变化而设立或撤消，如法国曾设置过生活质量部和消费部、内政和权力下放部，但随着相关问题的解决又予以撤销。英国最近又新成立了儿童、家庭和学校部，新组建了商业、企业和规划改革部及创新、大学和技能部，以强化政府的相关职能。 　　2、大部职能边界界定不易，部门整合难度较大。大部门制尽管有它便于协调和相对集中管理的优点，但不少国家在实践中，仍遇到很多问题，有些是带有共性的，这些问题往往也是导致一些大部后来被再度分开的原因之一。首先是大部职能边界的划定问题。大部的建立通常是把一些职能相近的部门合并到一起，但大部无法囊括所有相近的职能。以美国的国土安全部而言，尽管该部整合了22个联邦机构的职责，职员总数达到18万，但仍有将近50个与国土安全有关的其他机构被排斥在外。其次是部门的整合问题。要使大部运作有效，部门的一体化很重要。英国实行大部门制过程中的反复，就是因为合并了一段时间，部门工作未有机统起来。再者是大部门会增加内部管理上的困难和运行成本，同时增加组织内部协调的负担，进而影响工作效率。 　　3、大部门制并无统一的模式。从部分推进大部门制国家的实践来看，大都设置了大农业部和大交通部，分别整合了农、林、牧、副、渔业管理和陆、海、空交通运输管理，这是大部门制政府的一个共同特征。但是从其他大部门设置来看，则无统一模式。如阿根廷把外交与对外贸易职能相融合，法国把财政与宏观经济管理职能相融合，澳大利亚把工业、旅游和资源管理的职能融合，德国