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对海南岛生态旅游法律思考 　　[摘要] 海南岛是开展生态旅游较好的省份,基于日益升温的生态旅游热,海南岛生态旅游要有序发展就必须以法律保障为后盾。本文分析了海南岛目前发展生态旅游所存在的缺乏统一、专门的法律法规;执法不严管理体制混乱;法律监督失效及民众缺乏生态旅游法律意识等问题,有针对性的提出了几点完善海南岛发展生态旅游的法律建议,从法律层面探寻保护海南岛生态旅游的路径。 　　[关键词] 海南岛 生态旅游 法律制度 环境保护 　　 　　人类环境意识的觉醒开启了生态旅游的新时代。以“走进自然、感受生态”为主旨的生态旅游,目前是现代都市人比较青睐的旅游方式,但是在这股时尚潮中,也出现了一些有意或无意破坏生态的现象。生态旅游是21世纪的旅游主题,以生态学观念和可持续发展思想为方针,是一种对环境负有真正保护责任的旅游活动。2009年底国务院出台了《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展》的意见,将海南国际旅游岛的建设上升为国家战略,海南岛必将成为国内旅游的最热门地点。旅游业本就是海南的支柱产业之一,优良的天然环境与独特的热带海岛自然风貌和丰富的自然资源,使海南的旅游市场正处于高速发展时期。海南是也开展生态旅游较好的省份,岛内已开展多个生态旅游区,令众多崇尚自然的国内外游客心驰神往。但是,在建设国际旅游岛的大背景下,海南生态旅游要有序发展,必须以强有力的法律为保障。因此,从法律层面探讨海南生态旅游的相关问题具有重要意义。 　　一、海南发展生态旅游面临的法律困惑 　　海南省较为重视有关生态环境保护方面的法制建设。早在1990年海南就通过了《海南省环境保护条例》(分别于1999年和2007年两次修订)。该条例在强调社会发展中保护、改善生活环境和生态环境都规定得比较全面,并确立了环境监督和管理机制,明确了责任承担方式等。该条例是海南省迄今为止最为完备的一部环境保护立法,并开启了海南省生态环境保护的立法进程。此后海南省在海洋环境、自然保护区、森林资源等多方面都制定和通过了多项法律条例。为了充分发展海南的旅游特色,保护海南的旅游资源,海南省于2001年制定了《海南旅游条例》(2004年8月6日修改),并建设了一批以恢复生态、保护生态为内容的生态旅游区、景点,如南山生态文化旅游区、亚龙湾蝴蝶谷等。[1]这些旅游项目在生态的内涵及生态表现方面都走在国内的前列,极大的突出了海南生态旅游的影响地位。由此可以看出海南生态省的法制建设已初见成效,但也还存在很多不足,尤其是建设国际生态旅游岛的提出,使海南省总体有关生态旅游的法制建设问题较为突出。具体表现在以下几方面: 　　1.缺乏统一、专门的法律法规 　　虽然海南岛针对旅游资源保护方面也出台了较多的地方性法规和规章,在生态环境立法保护方面的法制建设已初见成效,但存在着三方面的主要问题,一是有许多地方性的法规已经滞后,必须及时修改完善以适应现阶段的战略发展任务;二是缺乏完善的配套制度和操作性较强的实施细则,如到目前为止《海南省旅游条例》仍没有相应的实施细则加以配套,使该条例的操作性有所欠缺;三是针对旅游业发展中涉及到的旅行社、导游人员、旅游饭店等法律主体的权利义务进行调整的专门的政策、法规尚未制定,对其难以实现有效管理。以上情况已经成为海南岛大力发展生态旅游的法律瓶颈。 　　2.管理体制混乱,生态旅游执法不严 　　随着建设国际旅游岛的提出,海南成为了国内大众旅游的最热门点。作为生态旅游岛,海南在生态旅游执法方面并没有专门的执法机构和执法队伍。而是由相关行政部门进行交叉执法,执法主体林立,执法权力和执法责任分散,不利于集中统一执法,常常导致“都在管理,都不管理、管理混乱”的现象。此外,管理体制混乱,旅游区对生态旅游的开发管理大多是以国家公园、风景名胜区、自然保护区和森林公园为主要形式进行的。在一个生态旅游区的范围内,往往存在着多个相对独立的管理机构,如国土、林业、文物、水利等不同部门,这些不同的部门往往有着不同的管理权限和管理重点。这就使得生态旅游区内部管理职权分散,各自为政,无法实现系统管理。 　　3.生态旅游法律监督未发挥其效能 　　在海南生态旅游法律监督实践中,存在失衡现象,被监督的对象往往是生态旅游开发者、生态旅游经营者、生态旅游者较多,监督政府及其相关部门较少;监督下级较多,监督上级较少;监督权力滥用较多,监督失职不作为较少。更有甚者,当监督部门对监督对象提出处理意见时,往往因各种各样的原因,或大事化小,或小事化疗,或不了了之。这一方面是由于监督主体面对手中握有强大的国家行政权的被监督对象,往往会产生明哲保身、知难而退、多一事不如少一事的畏难情绪,致使监督结果处理不到位;另一方面是旅游行政机关的权力意识和等级观念严重,错误地认为来自同级机关、下级机关和人民群众的批评监督有损自己的