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对土地执法行政管辖思考 　　【摘要】作为行政执法的一个重要方面，土地执法一直以来都是学界关注的热点。土地执法处理不好，往往会引起人民的不满和土地使用管理秩序的混乱。针对目前土地执法难的现状，如何规范执法管辖是走出困境的重要环节。本文从行政执法管辖的角度论述土地执法存在的问题，分析其出现的原因，并探讨规范土地执法管辖的各种对策，以论证解决好行政管辖问题对土地执法的现实意义和必要性。 　　【关键词】土地执法；管辖；现状；对策；思考 　　 　　随着经济社会的高速发展，我国进入社会转型的关键时期。这是一个利益博弈、纠纷不断的阶段。在许多社会矛盾冲突中，土地执法行政管辖方面的问题尤为突出。如何透过土地执法的现状，分析执法困境产生的原因，如何打破执法管辖瓶颈，找到行之有效的对策进而实现执法价值，这已经成为土地执法过程中一个亟待解决的重大课题。这不仅关系到现有土地管理秩序的稳定和土地利用的高效，也关系到土地执法部门的公信力和自身行政目标的实现，对保障相对人的利益，建设和谐社会都具有十分重要的意义。与此同时，土地执法在管辖权方面的规范牵涉较广，处理起来需十分谨慎。 　　一、我国土地执法的行政管辖现状 　　（一）土地执法管辖趋利倾向明显 　　改革开放以来，市场经济的趋利性特点已经渗透到社会的各方面，不管是社会个体、社会组织、企事业单位乃至政府机构，往往以追求利益最大化作为自己的行为目的。这种趋利性的社会倾向本无可厚非的，但在土地执法中，行政管辖对于趋利性的追求却已扭曲了这种趋向价值的本意。土地执法作为行政执法的一个具体体现，应以追求公共利益最大化为行动目的，在完成执法任务、实现行政目标的同时，切实保障好行政相对人的合法权益。而在土地执法的现状中，却出现了诸多令人遗憾的问题，执法人员以追求单位利益、个人利益而执法管辖，表现出了不适当的趋利倾向。例如以惩代管，在地方上，某些土地执法部门对土地违法行为的处理一律以罚款为主要方式。他们把行政处罚作为为单位创收的手段，只重处罚，忽视对行政相对人的教育和告诫。这种行为不仅造成了土地管理部门和人民群众的疏远，也不能很好地实现执法价值，无法有效减少违法行为的再发生。又如以避代管，执法部门为了与地方政府、其他部门搞好关系，对一些由其他行政机关和部门暗中支持的土地违法行为，他们往往睁一只眼、闭一只眼，打起管辖的擦边球。以获取政治利益、经济利益为目的，通过执法的表面化掩盖有关行为的违法性，大大损害了国家、集体和人民的利益。 　　（二）土地执法在横向、纵向方面都存在一定的管辖冲突 　　从目前我国行政执法的大环境看，行政管辖权的各种冲突和不和谐已经成为影响行政机关的公信力、降低行政执法效率的重大问题。 　　1.从横向管辖方面来说，土地执法的主要负责部门是国土资源管理机关，即各地的国土资源管理局，必要时又与其他机关或职能部门相互支持和配合以实现行政执法。在实际执法中，部门间的执法管辖冲突不断，土地执法却常常成了其他机关的临时职能，使土地管理的主要负责部门处于尴尬之境。譬如规划局在管理房地产业规划用地、市政工程规划用地时，在处理违反城乡规划、非法用地等违法行为时，都存在间接管理土地利用，行使土地管理部门职能的可能性。还有作为综合性执法部门的城管，执法的范围广，职能宽，常常活动在各个领域来治理和维护城市秩序。 　　2.从纵向管辖方面来说，管辖的矛盾点在于与本级政府和上级执法部门。土地执法部门受本级政府直接领导，同时接受上级执法部门的业务指导。现实中，政府出于各种利益的考虑，有时会直接参与到土地执法的管辖当中，干预土地违法行为的处理。从制度层面上看，政府对土地管理机关负责，本身就意味着土地管理机关的土地执法行为也要受政府领导。这就使土地执法部门与本级政府的管辖冲突成为必然，使重复执法、多层次执法成为了必然。这样不仅不利于上下级的交流协作，也造成了执法秩序的混乱，最终损害的是人民群众的合法利益和国家利益。 　　二、对土地执法行政管辖现状的原因分析 　　（一）行政立法在土地执法管辖方面的规定不够完备 　　从目前来看，我国的土地行政执法管辖现行规定过于模糊，缺少具体的执法管辖安排。在《土地管理法》的八十六个法律条文中，只有第六章第六十六条第一款涉及到土地执法管辖问题，即县级以上人民政府土地行政部门对违法土地管理法律、法规的行为进行监督检查。又如《行政处罚法》第二十条规定：行政处罚由行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。本条文虽然从地域管辖方面对行政处罚（也适用于土地执法的行政处罚）进行了简单规定，但在级别管辖方面仍存在立法空白，容易造成横向、纵向管辖的混乱。 　　（二）执法管辖的配套机制存在漏洞 　　主要表现为管辖责任分担过于笼统，管辖监督制度不够完善。依法行政的主要要求就是权