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对水库移民后期扶持范围问题探讨 　　2006年5月，国务院下发了《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意义》(国发心006]17号)，充分体现了党中央、国务院以人为本的执政理念。合理确定扶持范围是落实水库移民后期扶持政策的基础和关键。但新政策中对水库移民后期扶持群体的范围界定上存在一些缺陷，本文在分析受水库建设影响相关群体的基础上，对新政策中关于后期扶持范围有关规定的合理性和存在缺陷进行评述，提出了合理确定扶持范围、做好政策实施工作的建议。 　　[关键词]水库移民；后期扶持；扶持范围 　　[中图分类号]C913 [文献标识码]A [文章编号]1004-518X(2007)09-0249-04 　　 　　张春美(1969－)，女，河海大学商学院博士研究生，江西农业大学副教授，硕士生导师，研究方向为秽民与国土经济及管理；(江西南昌 330045)施国庆(1959－)，男，河海大学公共管理学院院长，河海大学移民研究中心主任，教授，博士生导师，研究方向为移民与国土经济及管理。(江苏南京 210098) 　　本文为国家社会科学基金资助项目“构建农村社会和谐发展的水库移民后期扶持机制研究”(项目批准号：06BSH007)的阶段性研究成果之一。 　　2006年5月，国务院下发了《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发[2006]17号)(以下简称17号文件)，充分体现了党中央、国务院以人为本的执政理念和让广大水库移民共享改革发展成果的政策精髓。新的扶持政策进一步扩大了扶持范围，统一了扶持标准，解决了老政策中不同类型水库移民扶持政策不一的问题。但新政策对水库移民后期扶持群体范围的界定上存在一定缺陷，使新政策在实际执行中面临许多现实问题。本文就水库移民后期扶持范围问题作一探讨。 　　 　　一、受水库建设影响的相关群体分析 　　 　　凡是因水库建设造成其土地、房屋等生产生活资料淹没，或因水库淹没和移民安置对其生计产生影响，而造成资产、未来利益直接损失的群体，均应界定为水库建设作出利益牺牲的群体，它包括两个部分： 　　一是生产生活资料被水库淹没造成直接损失的淹没群体。包括淹地淹房、淹房不淹地、淹地不淹房三种类型。其中，前两种人由于必须实施搬迁(无论搬迁距离是远是近)而成为移民；而淹地不淹房的这类人，有的由于库区环境容量不足实施异地搬迁成为移民，有的没有实施搬迁而仅作为生产性安置人口(即通过扶持生产解决其生产生活出路而不进行房屋拆迁的安置人口)。不管是否实施了搬迁，他们都因为水库建设淹没了部分或全部财产成为水库建设的直接利益牺牲者。 　　二是为安置移民作出牺牲的间接群体。包括安置地为移民调剂土地的安置地原住居民。在1986年《土地法》颁布实施之前，安置地原住居民为移民调剂的土地是无偿的。此外，还有为安置移民让出房屋和土地的“让迁移民”。虽然他们的房屋财产和耕地没有淹没，但为了安置移民，在特殊的历史背景下，让出了自己的房屋和耕地而成为了“让迁移民”，为安置水库移民而牺牲自己的物质财产和生产资料。如江西上栗县在20世纪50年代建设的黄土开水库，当时为照顾水库移民不远迁，把水库周边200多名成分为地主富农的村民迁移到别处安置，原住居民不得不无偿腾出自己的房屋和耕地用于安置移民。由此可见，无论是大型、中型还是小型水库建设，水库淹没都会对受影响群体(包括直接群体和间接群体)带来现有财产和未来收益的损失。对于利益受损个体而言，利益的损失大小并不因水库库容大小不同而有所区别，只有现有财产受损和未来收益受损的大小不同。扶持范围不能依据水库库容大小来核定扶持范围，而应将所有利益受损人群列作扶持对象，依据受损大小确定不同扶持标准。 　　 　　二、对新政策中后期扶持范围的解读和评析 　　 　　我国的综合国力决定了对水库移民的淹没损失补偿不能像发达国家一样实行一次性赔偿，只能是部分补偿。因此，要使水库移民在搬迁后能恢复到搬迁前的生产生活水平，就必须进行后期扶持。 　　17号文件明确规定：“后期扶持范围为大中型水库的农村移民。其中，2006年6月30日前搬迁的水库移民为现状人口，2006年7月1日以后搬迁的水库移民为原迁人口。”把所有大中型水库移民都纳入扶持范围。新政策出台前，不同类型水库移民的后期扶持标准和扶持时间都不一样。而且，只有在1986年以前建成的中央直属水库移民和i986年以后开工建设的水库移民属于后期扶持对象。新的扶持政策从根本上改变了此前由于水库工程性质和建设时间不同而扶持标准、扶持时间不同的不合理现象。 　　17号文件关于后期扶持范围的表述规定了后期扶持对象必须具备以下几个必要条件：一是必须为大中型水库所造成的移民；二是必须是实施了搬迁的移民；三是必须是水库淹没造成的直接移民；四是必须是农村户口的移民；五是必