建立符合行政诉讼检察监督自身规律和要求制度模式理论与实践研究.docVIP

建立符合行政诉讼检察监督自身规律和要求制度模式理论与实践研究 　　摘 要： 《中华人民共和国行政诉讼法》第10条规定：人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督；第64条规定，人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。由于立法上的缺陷和不足，致使检察机关在行政诉讼中的职能发挥受到阻碍和制约。为了考察行政诉讼检察监督工作的现状，本文探析了具体行政诉讼检察监督工作中存在的问题及原因，提出了完善基层检察院行政诉讼检察监督制度的设想。 　　关键词： 行政诉讼法 检察监督 立法缺陷 抗诉 完善措施 　　行政诉讼法作为法治社会保障权利的重要法律制度，其实施状况是衡量一国法治程度的重要标志。检察机关对行政诉讼活动实施法律监督，既是检察职权的重要组成部分，又是我国行政诉讼法确立的一项基本原则，但我国《行政诉讼法》仅在第十条和第六十四条规定了行政诉讼中检察机关行使法律监督职能的基本原则和基本程序。由于规定得过于简单，检察机关在实践中多沿用民事检察监督的一些做法。行政诉讼检察监督制度在立法上的缺陷和不足，致使检察机关在行政诉讼中的职能发挥受到阻碍和制约。正视我国行政诉讼检察监督制度在立法上的不足，深入探讨解决问题的对策，有利于我国行政检察监督制度的健康发展。 　　一、现阶段行政诉讼检察监督存在的主要困境及原因分析 　　（一）立法保障不充分，实践操作困难多。 　　对于行政诉讼检察监督，《行政诉讼法》只规定了抗诉一种方式。实践中在检、法两院之间形成了一种你抗你的、我审我的不良现象。当法院对确有错误的判决、裁定，拒绝改变时，处于监督地位的检察院机关因没有更好的制约手段而颇显地位尴尬。立法规定的监督方式，太过于单一，对法院的审理活动没有形成有效的制约。为了改变这种不良现象，以提高抗诉案件的再审改变率，检察机关不得不加强与法院的沟通交流，保持两院之间良好的密切关系，或者依靠两院的个别领导良好的私人关系以求得法院对抗诉案件的支持，但这种沟通协商不能形成有效的制度保障。实践中，为了提高办案效率，弥补抗诉案件周期较长的缺陷，检察机关创设了检察建议的监督方式，对法院确有错误的判决、裁定，通过向同级人民法院提出再审检察建议启动再审程序，对在诉讼监督过程中发现法院或行政机关存在的其他问题，通过提出检察建议纠正错误。最高检和最高法于2011年3月10日通过会签文件《最高人民法院、最高人民检察院关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》明确检察建议的使用。但是由于检察建议的监督方式还只是两高会签的文件规定，没有上升到立法层面，各基层法院还没有制定具体由哪个部门负责接受检察建议、负责处理后答复检察院等制度，检察建议的实际效果并不理想。检察建议的监督方式只是检察机关根据业务发展的需要而产生，没有在法律、法规中明确规定其地位。实践中法院对检察机关提出的检察建议，经常会以没有法律依据等各种理由拒绝接受。行政机关对检察机关提出的检察建议也有抵触情绪，经常对检察建议久拖不复或甚至不予采纳。检察建议作为对抗诉监督方式的弥补，仍然与抗诉方式一样，没有有效的制约手段作为保障，当法院或行政机关对检察机关的建议拒绝接受时，检察机关对此也无可奈何。 　　（二）没有实现抗与审的对称性。 　　上级检察院抗诉，下级法院审理抗诉案件，降低了诉讼检察监督的法律效果。立法没有明确规定对人民检察院提出抗诉的案件，人民法院必须“上级审”，而是可以“上级审”。所以在司法实践中，上级法院往往把大量案件指令下级法院再审。这样做的结果等同于让下级法院审理上级检察院抗诉的案件，没有实现抗与审的对称性，不利于纠正原审判决的错误。 　　（三）对事为主的监督思想，制约行政诉讼检察监督工作的全面发展。 　　一直以来，全国检察机关民事行政检察开展诉讼监督工作的重心就是抗诉，抗诉的指导思想就是对事的监督。而对事的监督过程中对司法工作人员的监督一直不是监督内容的重点，因为在传统的诉讼监督过程中，检察机关民事行政检察部门没有对抗诉过程中涉及的司法工作人员的违法行为进行调查核实的权利。传统的监督思想体现的是对个案的监督，检察机关民事行政检察部门在办理个案的过程中，很少去关注某个司法工作人员某一类违反常规的行为。2010年7月26日最高法、最高检、公安部、国家安全部、司法部共同会签了《最高法、最高检、公安部、国家安全部、司法部关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》，该文件规定的诉讼法律监督调查权就已经表明，诉讼监督的内容中增加了对人的监督，但是目前诉讼监督工作仍然是围绕抗诉开展，重心没有转换。对人的监督为主、对事的监督为辅的监督思想还没有明确的文件规定。该文件还存在一个先天缺陷，就是在该文件中法律监督调查权的对