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我国财政存量资金规模居高不下原因及盘活建议 　　摘要：财政是国家治理的基础和重要支柱。近年来，我国财政存量资金规模居高不下，引起各方重视，2013年7月3日的国务院常务会议专门提出“要进一步盘活存量，把闲置、沉淀的财政资金用好”。财政部门就如何盘活财政存量资金也采取了一些措施，理论界还提出了不少建议。要可持续的盘活财政存量资金，就应从分析财政存量资金的成因入手，采取包括提高预算编制及执行、管理水平在内的综合性措施。 　　关键词：财政存量资金；原因分析；盘活建议 　　文童编号：1003-4625（2014）12-0097-03 中图分类号：F830.44 文献标志码：A 　　一、财政存量资金的构成及不断累积的原因 　　（一）财政存量资金的账户分布及特征 　　账户是资金的载体。国库集中收付改革后，具有存款账户功能、用于反映和记录财政资金收支的账户主要有三类，即财政部门在人民银行开设的国库单一账户、预算外资金财政专户（以下简称财政专户）、预算单位账户。相应地，财政存量资金也主要分布在上述三类账户。存放在国库单一账户上的财政存量资金，反映在人民银行资产负债表中的政府存款项下。截至2014年6月末，我国政府存款余额为33282.98亿元，相当于全国同期GDP的12.37%；比2010年、2011年、2012年、2013年同期的政府存款分别增长7.4%、-3.48%、20.65%、3.1%。财政专户方面，由于顶层设计缺陷，我国财政专户开设过多过滥，存量资金余额也相当可观，2012年仅被审计的18个省本级开立的财政专户就有478个，存款余额相当于其国库库款的44%。预算单位账户资金量同样可观，截至2013年年底，仅被审计的32个中央部门就结存资金974.20亿元，其中493.80亿元是2012年底前形成的，结转超过5年的有8.36亿元。 　　实践总是不断发展并时常伴随争议。自2006年我国开展中央国库现金管理以来，对于国库现金管理能否起到盘活财政存量资金的作用，各界认识不一。部分地方财政部门认为国库现金管理是盘活财政存量资金的有效措施，因而予以积极推动。但笔者认为，国库现金管理是商业银行以等值或超值质押为代价，使财政部门暂时让渡资金支配权、国库暂时让渡资金保管权的活动，本质上只是改变了政府存款的存放地点，而不是财政支出，更不能盘活财政存量资金。因此，国库现金管理余额也属财政存量资金。近年来，我国中央国库现金管理的规模较大，基本是一月一招标。截至8月31日，2014年共招标4400亿元；年末结存也较多，2013年末国库定期存款余额1100亿元。 　　由上文分析可见，我国财政存量资金规模大的特点非常明显。但是根据笔者的阅读范围，还没有看到有文献论述全国财政存量资金在财政专户、预算单位账户上的具体数额，这大概是由于制度、技术、保密等原因，财政专户、各类预算单位账户的信息很难统计。不过根据官方数据，可以估算出，财政专户、预算单位账户存放了相当比例的财政存量资金。 　　（二）财政存量资金不断累积的原因 　　1.预算编制不科学、执行不严格、管理不规范是主因 　　一是“留余”思想的影响较大。现行《预算法》第27条规定：“中央政府公共预算不列赤字”。第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。第30条规定：“各级预算支出的编制，应当贯彻厉行节约、勤俭建国的方针。”上述规定在各级预算的执行中，被落实成了“应收尽收”和“惜支”反映到收支数据上，以2009-2013年为例，全国财政收入实际完成数（即决算数，下同）分别是预算数的103.5%、112.4%、115.8%、103.2%、102%，全国财政支出实际完成数分别是预算数的100.1%、106.3%、109%、101.3%、101.4%。显然，财政收入每年超出预算数的幅度明显高于财政支出。 　　二是预算编制不科学。 　　（1）部门预算编制不真实，有些部门虚报、多报、冒领财政资金。 　　2013年审计署重点抽查的“林业贷款贴息”等6个专项可疑项目中，有18.59亿元专项资金被骗取套取，占抽查金额的37.59%。 　　（2）预算内容不完整、部分项目（如上级专项补助、税收返还）甚至不编入预算。 　　审计署2009年第9号审计结果公告披露，抽查的13个省本级预算2007年共少编中央专项补助2127.71亿元，占上年中央专项补助的61.74%。 　　三是预算执行不严格，年末、季末往财政专户突击拨款现象普遍存在于各级财政，这只是财政资金存放地点的“搬家”而非真正支出。 　　据有关数据披露，2014年3月31日，华东、西南2个重要城市本级财政分别向财政专户拨款105亿元、17.4亿元，占当省本级公共预算拨款的68.5%、38.3%；2014年6月30日，中