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户籍制度改革新制度经济学分析 　　［内容摘要］ 我国从1958年建立起城乡分割的二元户籍制度，强制限制农村人口向城市的自由流动。虽然在一定时期内起过积极作用，但是随着时代的变迁，户籍制度与市场经济要求越来越不相适应，迫切需要改革。但是在我国采取渐进改革方式的前提下，户籍制度改革由于一系列阻力的存在而推行不力。在政府主导的改革过程中，统治者的因素至关重要。 　　［关 键 词］ 户籍制度；户籍制度改革；统治者；路径依赖 　　［作者简介］ 狄 佳，南京大学公共管理学院行政管理系2005级硕士研究生，主要从事公共管理和公共政策研究 　　周思聪，就职于湖北省武汉市汉阳区政协秘书处，湖南省委党校法律硕士研究生 　　 　　我国的户籍制度源远流长，从古代至民国时期一直被称为保甲制度，而新中国建立后的户籍制度也呈现不同的特点。在1949年至1958年间的户籍制度基本上保持了其应有的面目，而于1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》标志着我国城乡分割的二元户籍制度的正式形成。从其建立至今，我国户籍制度发挥了一定的积极作用，但是在从计划经济体制向市场经济体制的转型过程中，其与市场经济体制不相符合的弊端日益暴露出来。政府对之进行了一系列的改革，取得了一定的成效，但是仍然存在着许多问题。笔者认为，我国在各领域所采取的渐进改革方式使得户籍制度改革呈现出了其强烈的路径依赖特征，如何把改革导入正确的轨道，摆脱旧体制的束缚是户籍制度改革的关键之所在。 　　 　　一、户籍制度建立的成因 　　 　　新中国建立起来的户籍制度是指以户口登记与管理为基础而建立起来的一套社会管理制度，包括常规人口登记和上报制度、居民户口或身份登记及管理制度以及与户口相关的就业、教育、保障和迁徙等方面的社会经济管理制度的总和。它的主要特征在于它并不是维护公民自由迁徙基本权利的平台，而是一种对农村居民流入城市的行为施加强制控制的不公正也无效率的制度。当然，所谓“存在即合理”，既然户籍制度能够产生，必然有其形成所依赖的制度环境和现实基础。 　　1.应对冷战的需要。1947年美国总统杜鲁门发表国情咨文，针对以苏联为首的社会主义阵营的“冷战”政策正式推行。可以看出，户籍制度的推行与我国对西方冷战政策的应对具有直接的关系。 　　2.计划经济的产物。计划经济与市场的最大区别就在于其是国家运用行政权力直接干预经济生活。新中国建立初期，我国基本上充斥着“社会主义即计划经济”的错误观念，认为市场经济是资本主义特有的东西。因此，在实行计划经济制度的前提下，作为其控制调度的分制度之一的户籍制度必然产生。 　　3.发展重工业的要求。重工业是支撑一国武器生产能力的关键行业。因此，新中国在经历了长期战乱获得新生的同时强烈地意识到“落后就要挨打”的道理，而发展重工业则是在短时间内迅速增强一国国防能力的捷径。因此，国家没有按照产业发展规律发展轻工业而大力发展重工业是当时理性的选择。而由于建设资金的短缺，国家便采取了利用户籍制度控制人口流动并配合“政社合一”的人民公社制度和农产品统购统销制度来实现资金由农业向重工业的转移。 　　4.统治者因素的影响。在我国基本实行的是政府主导的强制性制度变迁，因此，任何制度的推行都要考查国家或统治者的因素。在统治者的效用函数中，一般而言，政治收益的权重会在一定时期内大于经济收益。在当时的社会形势下，由于中央在建国初期采取了一系列不甚合理的政策，造成了农村居民过度流入城市的情况，使得城市面临着严重的就业、粮食等危机。很明显在统治者看来，城市与农村、城市居民与农民，孰轻孰重不言自明。于是实行户籍制度，利用行政手段控制农村人口向城市的自由流动便成为了统治者制定政策的选择。同时，统治者的社会科学知识存量会影响到其制定政策时所面临的制度选择集合。 　　5.非正式制度对正式制度的支持。制度包括正式制度与非正式制度两部分，前者指人们有意识创造的一系列政策法则，而后者主要指某社会流行的意识形态、道德伦理、历史文化传统等。正式制度的顺利推行需要非正式制度的内在支持①。我国目前虽然从西方发达资本主义国家移植了很多正式制度，但是非正式制度是不能移植的，因此，两者的背离导致了我国制度的低效。与现今情形不同的是，当时情况下的民众具有较大的意识形态资本存量，他们强烈地拥护中国共产党及中央政府的领导，因此对于其制定的一系列政策通常采取赞成或默认的态度，即实现了非正式制度对正式制度的支持。 　　 　　二、户籍制度改革的必要性 　　 　　制度具有其特定的生命周期，会经历一个产生、发展、稳定、衰落至被替代的过程。户籍制度的产生具有其特定历史条件下的合理性，起过一定的积极作用。但是随着制度环境及现实条件的改变，原有的户籍制度便不再与之相适应而需要进行改革。 　　户籍制度改革的必要