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我国政府预算碎片化现状及其整体性治理策略研究 　　摘要：政府预算治理是政府财政治理的核心。目前，我国政府预算治理模式正处于由“前预算时代”向“预算时代”转型过程申，政府预算改革面临着权力碎片化、功能碎片化、制度碎片化及信息碎片化等现象，需要将整体性治理作为分析工具，对权力、功能、制度和信息进行协调与整合，实现整体性政府预算治理。 　　关键词：政府预算；碎片化；整体性治理 　　中图分类号：F810.3　文献标识码：A　文章编号：1004-0544(2010)09-0060-03 　　 　　政府预算治理既是政府财政治理基础和前提，更是政府财政治理的核心。预算治理也日渐进入学者的研究视野并逐渐成为当前研究的热点。从目前有关预算治理的文献看，学界对预算治理的研究存在以下方面的不足。其一，有关预算治理的探究相对集中于企业预算治理领域，而对政府预算治理的研究相对较少；其二，深入阐释和解析政府预算治理所存在的碎片化现象的文献相对较少；其三，虽有极个别文献对政府预算治理碎片化现状进行了描述，却未找到一种较为科学分析工具，针对碎片化现象提出行之有效的策略。而本文则是将预算治理置于公共管理范畴，选取西方最前沿的整体性治理理论，在深入诠释和剖析政府预算治理碎片化现状的基础上，提出整体性政府预算治理的型构进路。 　　 　　一、相关概念诠释 　　 　　(一)整体性治理 　　整体性治理(Holistic Governance)是目前西方政府治理中最受亲睐的治理模式。从起源上看，整体性治理于20世纪90年代末期缘起英国，最先由著名学者佩里，希克斯(perri 6)提出。从背景上看，整体性治理是在信息技术飞速发展，竞争性治理的市场导向、分权倾向和竞争取向导致的治理功能日渐碎片化、公共服务日趋裂解化，组织间关系协调缺失。部门主义、各自为政、视野狭隘等棘手现象不断盛行的情势下应运而生。从内涵上看，整体性治理意味着一种全新的治理模式，即以风险社会理论为基础，在政府组织治理过程中，不断对新公共管理模式下的服务裂解性和功能碎片化进行反思与修正基础上逐渐形成的。以满足公民需求为主导治理理念，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理策略，促使各种治理主体协调一致，实现治理层级、功能和公私部门的整合及碎片化的责任机制和信息系统的整合，充分体现包容性和整合性的整体型政府组织运作模式。“’其中整体性治理理论将整合预算作为实现整体性治理的必由之路，将碎片化作为整体性治理的敌人，将信息技术作为治理技术，将协调、整合与责任作为治理策略，将目标与手段相互增强作为治理目的，将无缝隙一站式服务和政府整体性运作视为最高境界，所需的关键性整合是信任，D)最重要的是责任感。’从本质上看，整体性治理一种基于反思和弥补竞争性治理所致的部门主义倾向、碎片化结构、裂解式图景等棘手性问题的基础上逐渐型塑的并正处于成长中的科学治理模式，是竞争性治理的修正路线和目前西方最前沿的治理型态。从发展态势上看，整体性治理理论已经被澳、新、荷、美和加等西方国家所采纳，正在西方政府治理变革中产生良好反响，“不论从理论层面或实务层面加以衡量，整体性治理理论有望成为21世纪有关政府治理的大型理论，”是一种新趋向的后公共治理理论，”将成为未来西方政府治理的新趋向。 　　 　　(二)碎片化 　　“碎片化”(Fragmentation)原意是指完整的东西破成若干零片或零块。后来被运用到公共管理、政治学、社会学和文化传播学等诸多领域。希克斯提出整体性治理所反对的非专业化，其敌人是碎片化，而整合的反面也不是分化，而是碎片化。他将碎片化厘定为具备不同功能及专业性机关的政府组织之间，彼此缺乏有效的协调，无法进行沟通、合作与团结，导致互不关心与各自为政的局面，无法有效处理共同的难题或棘手问题，进而造成政府组织内的个体与整体对其政策目标达成时的失败。碎片化的发展。并不是朝向两块、多块或均等的集团化发展，而是朝向不规则、大规模、大数量及畸零化的结果发展。“不仅在数量特征上表现为大量的碎片，而且在地域和功能上彼此交叉重叠”，“在公共计划中缺乏协同”，从而导致政府治理体制的割裂和有效治理的结构障碍，降低政府组织绩效。 　　 　　(三)整体性政府预算治理 　　所谓预算“就是贴有标签的一系列的政府组织目标”，“是以货币形式表现的政府活动。”政府预算就是政府计划，是一种经法定程序审核批准的有关政府资金和权力分配的计划和方案，不仅规定国家财政收入和支出的来源与数量等金钱问题，而且反映着政府活动的范围、方向等价值取向问题。换言之，政府预算“是政府的血液和生命”，是“政府最重要的手段”。换言之，政府预算的内在机理在于对政府稀缺资源进行科学合理配置，并在众多潜在支出目标间进行抉择。充分反映个体或群体影响政府预算结果的相对权