我国构建地方公债制度分析.docVIP

我国构建地方公债制度分析 　　摘 要：地方债务普遍存在的客观事实和各级地方政府举债行为的趋同性提出了发展地方公债的问题，多年的市场经济体制改革和初具雏形的公共财政体制为发展地方公债提供了机遇。赋予地方政府适度的举债权，可以保证地方政府提供公共商品的能力，显化地方隐形债务，也是成熟的分税制财政体制的要求。当然，发展地方公债还必须作好一系列配套措施，保证其实现良性发展。 　　关键词：发展地方公债；可行性；必要性；政策建议 　　 　　1.提出问题 　　 　　建国至今，除个别特殊情况外，我国地方政府没有公开发行过债券。究其历史根源，可以追溯至计划经济的深刻影响。与这种传统的经济体制相配套的财政类型是“国家财政”，即在本国建立一套高度集中的预算管理体制，地方预算是中央政府编制的统一预算的组成部分。中央政府集中社会绝大部分资源，地方政府仅是中央政府的附属物。它作为中央预算的执行者，没有财政自主权，也没有举债的权力和动力。然而，经过多年的市场经济体制改革和分权型的财政管理体制改革，我国的公共财政体制已经初具雏形。尽管我国仍处于向社会主义市场经济过渡的阶段，但严峻的形势已经提出问题：中央政府至今仍牢牢控制地方举债权，是否带有太重的旧经济体制的痕迹？毕竟地方债务普遍存在的客观事实和各级地方政府举债行为的趋同性已对中央政府现有的政策造成了巨大的压力。 　　 　　2.分析问题：发展地方公债的可行性与必要性 　　 　　2.1基本条件已经成熟 　　财政部科研所副所长王朝才在接受人民日报记者专访中指出：“地方公债能否顺利发行，决定于两个关键因素：一是社会公众具备充分的应债能力，二是地方政府具备足够的偿债能力，有能力避免由此导致的财政风险。”从这段话中，至少可以理解出两层意思：⑴社会资金的余缺和供求关系从根本上决定了举债的可能性。只有当社会上具有庞大的闲散资金时，地方举债才有可能。⑵地方政府偿债能力直接决定其信用水平及债券的含金量。 　　 　　资料来源：中华人民共和国国家统计局/ 　　从表1可以看出，我国城乡居民的个人储蓄率一直保持在一个较高的水平，并呈上升趋势。这主要是因为个人的厌恶风险程度较高，投资谨慎性较强，而市场上的债券数量却十分有限。居民是地方公债的主要吸纳者，这种市场环境为发展地方公债提供了良好的机遇：一旦地方公债开始发行，它自身的独特优势足以将充分的储蓄存款（包括定期存款和活期存款）吸引到债券市场上来。换言之，社会公众已经具备吸纳地方公债的能力。 　　 　　资料来源：中华人民共和国国家统计局/《中国税务年鉴2001~2005》中国税务出版社 　　表2显示了近五年地方税务局组织税收收入的大体情况，可以发现地方税收收入相似于居民个人储蓄，维持在较高水平。按照国外成熟的地方公债制度的运行模式，地方公债还本付息资金主要有两大来源：一是地方税收收入，二是债务收入所投资项目的收益。而前者占据更大的比例，因此较高的税收收入可为发展地方公债提供坚硬的后盾。 　　2.2管理地方隐性债务，降低财政风险的需要 　　地方政府通过各种变通的形式举债已经成为不争的事实。这种变通的形式主要有两类：⑴发行债券。通过政府特定的市场机构（如市政建设公司）发行市政收益债券，或者以政府基金的名义向社会借钱，以地方财政提供担保，形成政府的或有负债。⑵融资。地方政府通过组建投资公司、信托公司向金融机构融资，有的则直接由政府职能部门向金融机构融资。 　　大量的民间隐性债务揭露了经济体制转轨时期深刻的内在矛盾：一方面，地方政府作为行政体系中的一级组织，力图通过实现自身的利益控制更多的行政权力与经济权力。另一方面，相对于中央政府，地方政府又谋求更大的独立性。在中央――地方的经济博弈中，地方政府不断创新融资制度以应变上级的政策。其中自然存在诸多不规范的运作，构成了巨大的潜在财政风险。既然这种债务与风险已经成为中央与地方心照不宣的秘密，那么解决它比否定它更有意义。与其空洞地争论地方隐性债务的合法性，倒不如为地方举债创造公开、规范、法制的环境。相对于原有负债规模而言，发行公债并不会使地方政府的财政风险累积增加，而是将财政风险转换了表现形式。在直接债务状态下，地方政府对自身的债务有着更清楚的认识，这显然更有利于财政风险的防范和控制。 　　2.3完善分税制财政体制的要求 　　在公共财政框架下，分税制财政管理体制的特点可以概括为：一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立。地方政府拥有部分独立的债务融资权是成熟的分税制财政体制的标志之一，这也是几乎所有实行分税制财政体制的国家长期实践得出的经验。 　　我国的分税制财政体制的软肋在于：地方政府的事权与财权存在严重不对称现象。一方面中央大量下放事权于地方政府，另一方面又不断调整共享税种和分成比例，使地方政府在博弈