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影响公共政策有效执行体制因素分析 　　[摘要]公共政策执行体制是影响公共政策有效执行的根本性因素。影响公共政策有效执行的体制性原因主要是官僚制公共政策执行体制、公共政策执行参与体制和公共政策执行监督与责任追究制度存在问题所致。公共政策有效执行需要公共政策执行体制创新。 　　[关键词]公共政策；公共政策执行；公共政策执行体制 　　[作者简介]高建华，桂林电子科技大学管理学院副教授，博士，广西桂林541004 　　[中图分类号]D601　[文献标识码]A [文章编号]1004-4434(2008)12-0064-04 　　 　　公共政策有效执行是公共行政管理和公共政策学研究的重要课题。影响公共政策有效执行既有公共政策执行主体、公共政策目标群体、公共政策执行环境等因素，也有公共政策执行体制的因素。本文试从公共政策执行体制的角度对影响公共政策有效执行的因素进行分析。 　　 　　一、公共政策执行体制与公共政策有效执行：基于制度功能的视野分析 　　 　　史密斯认为：“理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素四者，为政策执行过程中所牵涉到的重大因素。”实际上，公共政策执行体制是影响公共政策有效执行的根本性因素。这是因为，在影响公共政策有效执行的因素中，无论是公共政策执行主体因素、公共政策目标群体因素还是其他因素，其问题的解决归根结底取决于公共政策执行体制的完善与否。丁煌指出：“在现行制度存在缺陷的条件下，各个政策执行主体在政策执行过程中导致政策执行阻滞的行为在某种意义上也可以说是一种理陛的选择。如果制度条件能够得以完善，政策执行主体的行为自然会随之改进。” 　　所谓公共政策执行体制，“是指承担公共政策执行任务的机构、人员与规范公共政策执行活动的各种制度以及由此而形成的公共政策执行模式的总称”。公共政策执行体制与公共政策有效执行关系密切，可以从制度功能的视角得以理解。俞宪忠在《制度现代化解构》一文中指出：“在人类文明演化变迁的历史进程中，制度优化始终是人类首先关注的重要对象，不仅要求生产力方面的科学技术创新，而且更要求制度本身的最优选择和最佳安排等制度创新，很多事实表明制度创新会比科技创新具有更重要的意义。”关于制度的功能，丁煌认为：“首先，制度是人们有效地开展社会活动的一种工具。人们创造制度是因为制度有用，它可以弥补理性的不及和无奈；其次，制度为人们的行为设定了一个本利结构和奖惩机制。它向人们揭示了做什么事情和怎么做可以得到怎样的利益和好处，不做和不这样做需要受到怎样的制裁和惩罚；最后，制度还为我们观察和理解人类的社会政治经济活动和行为提供了一把钥匙。” 　　王诗宗认为：“外在制度的存在，很大程度上弥补了内在制度的不足，而且使制度适用于大型社会，有益于广泛的社会秩序的形成。”徐育苗认为：“政治制度的功能作用至少有四个方面：一是规范政治权力的运作；二是维护统治阶级的利益；三是维护社会的稳定和发展；四是保证公民的政治参与。”杨龙、戴扬认为：“其一般意义上的功能涉及三个方面：第一，使复杂的人际交往过程变得更易理解和更可预见，从而不同个人之间的协调也就更易于发生；第二，制度既保护又限制个人自由领域，它使人们尽可能多地享有自由领域，这意味着拥有尽可能多的合意选择；制度的第三个功能是安全功能，它有助于缓解个人间和群体间的冲突。” 　　从制度功能的视角出发，公共政策执行体制与公共政策有效执行的关系主要表现在： 　　第一，公共政策执行体制对公共政策有效执行起到保障作用。作为制度形式的公共政策执行体制，能最大限度地保障公共政策的有效执行，其主要作用机理是：公共政策执行体制通过对公共政策执行者的权力进行监督和约束，通过监督和约束从而达到控制公共政策执行者公共政策执行偏差行为。美国学者雷恩和拉比诺维茨在《执行的理论观》一书中就提出公共政策执行监督的重要性。他们把公共政策执行过程分为三个不同的阶段：纲领发展阶段、资源分配阶段和监督阶段。其中的监督阶段主要是对政策执行过程与成果加以评估，确认执行者所应该承担的行政责任，包括监督、审计和评估三种形式等。萨巴蒂尔和马兹曼尼安在《公共政策的执行：一个分析框架》一文中也提到公共政策执行体制的重要性。他们把影响公共政策执行各个阶段的因素分为三类：政策问题的可处理性、政策本身的规制能力以及政策本身以外的因素。在政策本身的规制能力中，他们就提出要“执行机构间与机构内部的层级整合”和“建构执行机关的决定规则”等等。 　　第二，公共政策执行体制为公共政策有效执行提供了制度规范和秩序。公共政策执行体制是政治权力按照不同的利益要求，为实现社会政治的有序运行而对各种政治力量之间的关系和活动方式所作的法定约定。如政治权力确定政治权力的主体，规定政治权力由谁行使、属于谁；政治制度保障政治主体对政治权力的有效行使