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我国提高养老保险统筹层次改革路径与发展方向探讨 　　摘要：目前我国部分省份实现了养老保险省级统筹，取得了一定的成效，呈现了一定的特点，但依然不规范，并面临深层次制度障碍：改革初期策略选择的后遗症；历史债务问题和空账运营的制度安排；分灶吃饭的财政体制及各级政府业已形成的利益格局。借鉴国外经验，养老保险应立法先行、确定时间表，通过合适的基金运作模式，建立各级政府的财政责任分担机制，实行养老保险的垂直管理和基金预算管理制度，按照“三步走”的战略，先实现省级统筹，然后建立全国统一预算、分省余缺调剂的方式，逐步过渡到全国统收统支的模式，这是适合目前我国现状和社会保障未来发展的战略选择。 　　关键词：省级统筹；垂直管理；责任分担；统收统支；全国统筹 　　中图分类号：A840.67　文献标识码：A　文章编号：1003-1502(2009)04-0073-05 　　 　　养老保险的统筹层次问题，关系养老保险的跨地区转移和可持续发展，关系职工养老保障权益的实现和养老基金的安全，关系到全国统一的劳动力市场和各地区经济公平竞争环境的形成，一直为社会各界所广泛关注。2007年9月，原劳动和社会保障部提出要在两年内全国实现养老保险省级统筹。为全面调查了解养老保险统筹的现状，更好地参与当前的社会保险立法，切实推动统筹层次的提高，2008年1～9月，笔者所在的全国总工会保障部对浙江、陕西、上海、内蒙、宁夏、福建、广东等7个省市进行了调查研究，形成了关于养老保险统筹层次现状、改革路径和发展方向的系统思考。 　　 　　一、我国养老保险统筹层次的基本状况 　　 　　2007年，原劳动和社会保障部、财政部联合印发了《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》(劳社部发[200733号)，明确了省级统筹标准。截至2008年底，全国已有北京、天津、吉林、黑龙江、上海、福建、重庆、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等17个省、自治区、直辖市实现了养老保险省级统筹，其他省份也在制定相关的政策措施，各地养老保险制度趋向统一，经办能力大幅提高，加上已实现省级统筹地区的先进经验，为今年内实现省级统筹创造了有利条件。 　　目前实现省级统筹的地区主要有以下几个特点：一是在省级范围内做到基本制度、缴费基数和比例、计发办法的统一。二是北京、上海、天津和陕西等4个省、直辖市实行统收统支模式，各市县征缴的基金直接归集到省级统一管理，并由省级统一实行社会化发放。三是新疆、宁夏等一些省区实行预算管理、两级调剂模式。四是陕西、吉林、黑龙江、上海、天津等5个省、直辖市养老保险经办机构实行了垂直管理。 　　 　　二、提高养老保险统筹层次的问题与障碍 　　 　　(一)实现养老保险省级统筹过程中遇到的问题 　　1　部分实现省级统筹的省份基金的调剂力度明显不足，省一级的支付压力过大。一些实现了省级统筹的地方，基金的统筹和调剂主要在省一级，各市县的积极性调动不够，于是形成了企业依赖政府，市县依赖省级的现象，省级支付压力增大。加之一些市县在处理地方经济发展和社会保障的关系上，从地方利益出发，执行政策时存在随意性，千方百计帮助企业通过办理提前退休来解决下岗职工的安置矛盾，其结果是既破坏了养老政策的统一性，又增加了省级统筹基金的支付压力，影响了全省基金调剂功能的正常发挥。另外，实现省级统筹的省份仍存在空白点，还未实现全省范围的统筹。一些省份养老保险经办机构没有实行垂直管理，这与养老保险省级统筹存在矛盾。 　　2　未实现省级统筹地区存在养老保险待遇和基金结余差异较大，统一缴费基数和缴费比例难的障碍。从调研的情况看，由于历史和现实的原因，大部分省份各市、县的平均工资不一，养老保险缴费基数和比例、计发标准差异较大，实现数字上缴费基数和计发标准的统一容易，但要考虑各地的具体情况，真正将差别很大的标准统一起来，势必产生缴费落差、待遇落差等现实问题。如广东省各市缴费基数和缴费比例存在较大的差异。缴费比例最低的为10％，如深圳、珠海、东莞、中山、佛山等；最高的22％，如湛江市。内蒙古自治区2006年职工社会平均工资最高的地区是鄂尔多斯市，为27074元，最低的兴安盟则为12351元，两者相差一倍多。以社会平均工资为基础的养老统筹基金的差距也在两倍以上。 　　3　相当一部分省市对实现省级统筹心存疑虑。由于同一省内不同市、县之间的经济发展水平、赡养比例存在较大差异，与欠发达市、县相比，发达市、县基金总量大，存量也大，基金确保发放的时间长，发达市、县认为实现省级统筹对本地区职工不利。发达市、县的积极性不足对省级统筹的改革造成了极大的阻力。同时，一些省担心在“分灶吃饭”的财政体制下，实行省级统筹会加重省级财政资金的压力，而市、县政府将会甩包袱、责任弱化；市、县政府将缺乏对养老保险扩面、征收