排污权有偿使用和交易在城市黑臭河道治理上法律支撑研究.docVIP

排污权有偿使用和交易在城市黑臭河道治理上法律支撑研究 　　摘 要：国务院颁发“水十条”，提出加强城市河道污染的治理，而排污权有偿使用和交易制度作为推动治污减排的有效举措，被各级政府作为工作重点并在城市黑臭河道治理中加以运用。但实践中却存在配套立法缺乏针对性、机构设置缺乏衔接性、管理范围缺乏统一性、企业积极性有待进一步加强等弊端，鉴于此，在法律层面应从加强宣传、加大政策扶持力度、完善配套立法及机构设置四个方面进行改进，以促进治污减排效益的发挥。 　　关键词：排污权；有偿使用和交易；城市黑臭河道；治理 　　“十二五”期间，国家开始鼓励利用市场机制来进行水污染防治，“十三五”期间，国务院颁发“水十条”，将城市黑臭河道治理作为水污染的典型，提出在全国范围内建立健全排污权有偿使用和交易制度，并加强其在城市黑臭河道治理上的运用，以此推动“节能减排、绿色发展”的政策落实。法律作为上层建筑，对于切实保障排污权有偿使用和交易在城市黑臭河道治理上的运用具有重要的指导意义。基于此，结合社会热点和专业特色，我们通过阅读大量新闻报道、法条及走访相关政府部门、牧场、企业、工厂，在了解排污权有偿使用和交易在南京市黑臭河道治理中运用情况的基础上，探析其在法律层面存在的障碍，提出改善建议。 　　一、概念厘定 　　“排污权有偿使用与交易”常与“排污许可”、“排污收费”一同出现，容易产生混淆，因而在介绍调研情况前，笔者认为有必要对三者的概念进行厘定和区分，以加深读者对调研结果的理解。根据《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》、《江苏省排污许可证发放管理办法（试行）》、《南京市主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法（试行）》的相关解释： 　　“排污许可”指排放污染物须经政府许可。排污单位未取得排污许可证的，不得排放污染物；持有排污许可证的排污单位，必须按照许可证规定排放污染物。江苏省排污许可证分为A类和B类两种。重点排污单位申领A类排污许可证，进行污染物排放浓度和总量的双重控制；一般排污单位则申领B类排污许可证，只对污染物排放浓度进行控制。 　　“排污收费”指环境恢复价格，是污染物对环境造成破坏后，污染者对环境损失的补偿。 　　“排污权有偿使用和交易”指在“总量控制”的前提下，政府将排污权有偿出让给排污者，允许排污者在市场上进行排污权指标的购买、出让、回购、租赁，主要包括排污权的初始分配和出让受让两个阶段。排污权的初始分配被称为一级市场。在此过程中，主要由排污单位根据需求进行排污权有偿使用的申报，政府综合考量区（流）域、主要行业需求及主要污染物排放总量控制的要求，确定排污权配给份额，发放A类排污许可证，允许排污单位在规定范围内合法排污。排污权的出让受让被称为二级市场，即在排污单位有富余排污指标、其他排污单位有额外排污指标需求时，通过公开竞价、协议转让、采用拍卖、招投标等国家法律法规规定的交易方式，利用市场化机制进行排污权的二次分配，并通过申请、变更排污许可证对新的排污分配结果予以确认。两级市场皆是排污权有偿使用的表现，其中二级市场更是排污权交易的集中体现。排污权的初始分配与出让受让的具体操作流程如下： 　　资料来源：根据南京市人民政府2015年1月5日印发的《南京市主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法（试行）》 　　?Y料来源：根据南京市公共资源交易中心2015年3月4日印发的《南京市主要污染物排污权交易操作规则》 　　通过上文介绍不难看出，“排污权有偿使用和交易”、“排污收费”的本质是通过经济手段对排污行为予以规范，而“排污许可”则是通过行政手段对排污范围进行确认，是界定排污行为合法性与否的标准。在排污许可允许范围内进行的排污合法有效，由“排污权有偿使用和交易”进行规制；超出排污许可范围排放污染物属违法排污，按“排污收费”标准进行处罚。 　　本文着眼于“排污权有偿使用和交易”在城市黑臭河道治理上的法律支撑研究，以“排污权有偿使用和交易”、“城市黑臭河道治理”及其“法律支撑”为主要研究对象，但由于“排污权有偿使用和交易”与“排污许可”相辅相成，“排污权有偿使用和交易”离不开排污许可证这一法律保障形式，因而在进行研究时将辅之以“排污许可”的适当探讨。 　　二、排污交易制度在南京市黑臭河道治理上运用的基本情况 　　（一）政策及计划、规划中的规定情况 　　南京市人民政府在2016年2月15日印发的《南京市水污染防治行动计划》第十八款“整治城市黑臭水体”中指出，需“建立长效的治理及保洁制度，全面改善水体水生态状况”，而后在2016年黑臭河道治理工作开展中将“排污权有偿使用和交易”列为长效治理及保洁的重要举措，在黑臭河道治理工作的相关规范性文件、计划、规划中加以确定，主要体现在： 　　（1）在《2016年全市黑