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改革行政复议制度几点思考 　　[摘要]行政复议制度在我国已确立多年，目前实践的主要状况为行政复议案件数量不多、复议决定维持率过高、复议程序过于行政化等，导致该制度面临着公信力缺失和效率优势无法发挥的困境。通过分析其原因，应当从如下方面加以改革：扩大行政复议受案范围，使合法权益受侵害的行政相对人都能得到救济；设立专门独立的行政复议机构，使其不受外力干涉自主作出复议决定，提高复议公正性；设置行政复议工作人员任职资格制度，提高行政复议质量；加强行政复议司法化，将实现程序正义的一些最基本的司法制度运到复议过程中。 　　[关键词]行政复议；公信力；司法化；听证 　　[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1671－8372(2010)04－0096－04 　　 　　一、行政复议制度实施困境分析 　　 　　自《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)正式实施以来，作为公民权利救济和行政纠纷化解的一种重要机制一行政复议制度在我国已建立有10年之久，与之配套的《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《行政复议法实施条例》)也已实施两年多，使行政复议制度得到了进一步完善。近年来，全国平均每年通过行政复议这个制度平台解决行政争议8万多起，将行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部，一定程度上保护了行政相对人的合法权益，密切了政府同人民群众的关系。但是随着政治、经济和社会的快速发展，行政争议案件数量增多、种类增加、复杂度加深，社会对解决行政争议机制的要求也日益提高。面对这种形势，我国行政复议制度自身存在的不足导致其在实践中陷入一定程度的困境。 　　 　　(一)行政复议制度的公信力遭受质疑 　　中国法学会行政法学研究会会长应松年教授指出，从行政复议的目前情况看，相对于行政复议制度内在的功能和作用，相对于当前社会普遍存在的行政争议的数量，我国行政复议的优势和潜力还远远没有发挥出来，申请行政复议的数量还不如提起行政诉讼的人多，和信访的人数相比也相差较大。究其原因，一方面是行政主体未履行好宣传和告知义务，导致行政相对人对行政复议途径不了解；另一方面则源于行政相对人对行政复议决定公信力的怀疑，这是行政复议制度实践中的最大隐忧。公信力差的一个直接表现就是行政复议决定的高维持率，在数量有限的行政复议案件中，全国行政复议机关作出维持决定的比例竞一直稳居50％以上。无论是上级主管部门还是同级人民政府所办理的行政复议案件，维持率始终都是纠正率的两至三倍甚至更多。如广东省2007年行政复议案件总数为9369宗，全年决定维持的行政复议案件6076宗，占结案数的74.41％，经复议后应诉的案件审结1158宗，判决维持770宗，占结案数的66.5％，未经行政复议直接应诉的案件3561宗，占应诉案件总数的70.03％”。河南省2007年共收到行政复议申请5434件，维持原具体行政行为的2422件，占结案数的54％，行政复议后的应诉案件1271件，判决维持的718件，占审结数的63％。这种状况的成因不排除有行政机关依法行政水平提高的正面因素，但更多的则是人为甚至是非正常的负面因素所引起的，如部门保护主义和本位主义思想的影响以及行政复议机关简单维持、应付了事的心态等。同时，向人民法院提起行政诉讼的案件中，70％以上是没有经过复议直接起诉的，这也从侧面表明行政相对人对行政复议制度缺乏信任。如果说通过加大宣传、向行政相对人告知权利等可以使更多人了解行政复议途径，那么提高行政复议公信力却不容易解决。其中涉及更多深层次的原因：一是受官官相护传统观念的影响，行政相对人对在行政系统内部解决行政争议的公正性持本能的怀疑态度；二是行政复议受案范围过窄，除了常见的行政处罚、行政许可、行政强制等几种具体行政行为外，其他如行政指导、审计行为、行政合同等是否纳人行政复议范围尚未明确；三是行政复议机构及人员独立性及专业性差，目前我国行政复议工作多由复议机关的法制机构兼任，行政复议人员也非专门人员，这些使得行政复议决定的质量不尽如人意；四是行政复议程序不透明不严谨，书面审理的原则使得行政复议过程行政化突出，极易导致暗箱操作。以上种种原因导致行政复议没有获得应有的权威与信任，使得行政复议制度虽然具有方便、高效、经济等优点，但很多行政相对人宁愿选择行政诉讼这一“迫不得已”的救济方式，甚至格外钟情于信访这一多少带点“人治”色彩的制度，而放弃行政复议途径，以致行政复议制度的功能与价值远未实现，潜力远未发挥。 　　 　　(二)行政复议程序的效率优势无法发挥 　　同其他行政纠纷解决机制相比，行政复议制度应当具有的一个明显优势就在于快捷、便利。然而，从实施行政复议制度的实践来看，这一理论上的优势非但没有得到实现，反而在很多时候走向事物的反面，行政复议解