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政府会计改革制度驱动现象与机制探讨 　　摘要：政府会计制度是对用于规范政府会计核算和财务报告的一系列法律规章、程序和方法的总称。从世界范围看，制度驱动是推进政府会计改革的一种典型特征。政府会计制度同时在强制或约束和激励两个层面上，对政府会计发挥着塑造作用，推进政府会计改革的发展，构成了一国政府会计改革的直接驱动力。目前，我国政府会计改革工作已经迈出实质性步伐，要求有科学合理的政府会计制度作为支撑。 　　关键词：政府会计改革 制度驱动 内在机制 　　中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2016）07-0010-03 　　一、政府会计改革的制度驱动现象描述 　　20世纪80年代以前，世界各国主要采用以收付实现制为基本特征的政府会计。它以现金的实际收支为依据确认经济业务的影响，反映财政预算执行过程及结果，说明和解除报告主体的收支合规性受托责任。20世纪80年代以后，为进一步降低行政成本，提高财政资金使用绩效，以引入权责发生制为主要特征的政府会计改革在西方国家受到了高度重视，并成为其公共财政管理改革整体进程的重要组成部分。目前，新西兰、澳大利亚、英国、美国等OECD成员国都进行了不同程度和方式的政府会计改革，并且对发展中国家产生了一定程度的示范效应。 　　从各国情况看，制度驱动是推进政府会计改革的一种典型特征。这是指通过制定相关的政府会计制度，包括法律法案、会计概念框架和准则、实务指南等，以促进政府会计改革得以进行、实现预期目标的一种现象。举例来说，美国政府会计制度的一系列重大变化，包括《首席财务官法案》《政府绩效及成果法案》《政府管理改革法案》《联邦财务管理改进法案》及FASAB会计准则和概念公告等，为联邦政府会计改革提供了强大的驱动力。新西兰政府会计改革也是在一系列政府会计制度的推动下进行的，因而被称为一种“立法推动模式”。从发展历程看，新西兰建立了以公共法案和公认会计准则为核心的政府会计制度，迫使一些顽抗性政府机构在会计核算、业绩说明和财务管理中做出变革，并且保证了政府会计改革的连续性。此外，一些国际或区域性组织在制定政府会计制度、推进政府会计改革方面也发挥了重要作用。其中，成就最大、有代表性的当属IFAC，其下设的IPSASB具体制定了一系列规范性的公共部门会计制度，并推广到各国政府机构、区域政府机构、地方政府机构及相应的政府主体。 　　我国政府会计改革也表现出明显的制度驱动现象。目前，我国政府公共财政管理、行政事业单位财务管理的发展变化，对政府会计改革提出了直接客观的要求。党的十八大报告以及十八届三中全会公告明确提出，要建立权责发生制的政府综合财务报告制度。2014年6月，中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，提出要建立现代财政制度，实现国家治理现代化。这些都离不开政府会计核算和财务报告的大力支撑，也要求改革现行的预算会计体系。2014年12月，国务院批转了财政部制定的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，确立了政府会计改革的指导思想、总体目标、基本原则、主要任务等关键议题。2015年10月，我国财政部颁布了新修订的《财政总预算会计制度》和《政府会计准则――基本准则》，实现了对现有三大预算会计分支的分步改革，提出政府会计由预算会计和财务会计构成，在政府会计改革领域开始迈出实质性步伐。可以合理预见，我国财政部在2016年将颁布一系列相关的政府会计具体准则。 　　二、政府会计改革的制度驱动机制分析 　　制定有效的政府会计制度是推进政府会计改革的先导。当前，我国已经确立了渐进式的政府会计改革道路和建立双轨制政府会计的改革目标，但制度建设还有待进一步完善。加强政府会计制度理论研究，分析其驱动政府会计改革的内在机制，对规划好改革路线图，顺利推进政府会计改革具有十分重要的政策意义。 　　（一）政府会计与政府会计制度 　　政府会计是指对政府机构已发生的具有财务意义的经济业务进行确认、计量、记录和报告的一个会计分支。政府会计制度是对用于规范政府会计核算和财务报告的一系列法律规章、程序和方法的总称。这两个概念既有联系又有区别，不能完全等同。 　　从区别上看，政府会计属于微观层面，而政府会计制度则是宏观的。具体来说，政府会计是政府机构的重要组成部分，其会计政策选择有助于反映政府机构内部管理者的履责情况，制定管理者绩效评判标准以及报酬支付方式等，但只适用于政府机构本身，对其他组织和个体不存在约束力。政府会计制度是利益主体遵照应循程序进行公共选择的结果，应当对所有政府机构具有约束力，作用范围较广。 　　从联系上看，政府会计本质上是政府会计制度的产物。政府会计在特定的政府会计制度要求下运行，是一项社会化、制度化的实践。政府会计必须接受政府会计制度所确立的具有合法性的会计