政策执行委托代理困境及其化解思路.docVIP

政策执行委托代理困境及其化解思路 　　摘要：由于政策制定者与政策执行者的相对分开，使得政策制定权与政策执行权产生分离，导致政策执行过程中委托代理关系的形成，使政策执行极易陷入委托代理困境，从而导致政策执行失败。其主要原因是政策制定者与执行者之间存在着信息的不对称、利益的不一致和权责的不对等。通过对政策执行者的监督、激励以及对其败德行为的惩罚，可以有效地化解政策执行中的委托代理困境从而防止政策执行失败。 　　关键词：政策执行；委托代理困境；败德行为；政策失败 　　中图分类号：D630.1　文献标识码：A　文章编号：1004－1494(2007)05－0073－03 　　 　　委托代理是现代社会中普遍存在的社会现象，广泛地存在于现代社会的各个方面。如在现代公司里，所有者和经营者并不是同一个主体，而是相对地分离：公司的所有者选择自己信任的经营者来对公司的日常经营业务进行管理，他们之间就形成了委托代理关系。又如，在现代民主国家中，人们选举政治家来代表自己做出决策，在人们和政治家之间也形成了委托代理关系。一般而言，存在所有权与经营权分割的地方，就可能存在着委托代理关系。所以，委托代理现象不仅仅存在于经济领域，而且存在于政治、社会等领域中。如在公共政策领域，立法机关制定政策法规，行政机关则负责政策法规的实施与执行；中央政府制定政策，地方政府负责执行政策；某部门的内部上级制定政策，而下级执行政策等等，都会形成委托代理关系。这种政策的制定与政策的执行在不同主体之间进行的情况往往会导致政策执行陷入委托代理困境。政策执行过程中具有与政策制定者(委托人)不同目标的政策执行者(代理人)往往会利用自身的信息优势，采取偏离既定政策方案的行为，产生各种可能损害政策委托人与受益者利益的败德行为。 　　 　　一、委托代理困境的主要表现：政策执行者的逆向选择与败德行为 　　 　　政策执行中的委托代理困境集中地表现在政策执行者的逆向选择和败德行为两个方面。一方面，逆向选择是指政策制定者在信息不完全的前提下，无法全面真实地了解和掌握政策执行者执行政策的情况，也就无法对政策执行者以及执行过程进行有效的监督；但是政策的执行又离不开政策执行主体，政策制定者于是就不得不在这种信息不对称的情形下与政策执行主体达成协议。但是协议形成后政策制定者又无法对政策的执行情况进行全面有效的监控。政策执行者就会利用政策制定者对政策执行过程“无知”的这一弱点而机会主义行事。如对有利于自己利益的政策就积极执行，对不利于自己的政策就敷衍抵制；在对政策效果进行评估的时候就隐瞒一些对自己不利的信息，夸大对自己有利的信息。另一方面，败德行为是指政策执行主体在追求自身利益与确保自身效用最大化的前提下，背叛了先前与政策制定者之间的“契约”，从而损害政策制定者与政策目标群体利益的行为。由于政策执行者一般很少或者没有参与政策的制定过程，政策执行所带来的效用也许和政策执行者没有很大的正相关关系，甚至还会使政策执行者的某些利益受到损害，因此政策执行者也就缺乏积极有效地执行政策的动力。如在执行中遇到问题与困难就以政策本身存在问题为由，把政策责任推卸给政策制定者；或是机械地执行政策，没有将政策与实际情形结合起来，使得政策在执行过程中变得僵化；或是根本就抵制政策，等等，诸如此类执行失效都造成政策的预期目标与效果难以达到，也就使政策制定者和政策受益者的利益受损。 　　由于上述这两方面的影响，不仅使政策执行信息不能及时地得以反馈，从而使政策不能得到及时的修改与完善，而且导致政策陷入执行困境：即使是好的政策也会因为政策执行者的逆向选择和败德行为而导致失效，从而使好的政策没有达到预期的效果。 　　 　　二、委托代理困境产生的主要原因：制定权与执行权在不同主体之间的相对分离 　　 　　政策执行之所以会陷入委托代理困境，主要原因是政策制定权和政策执行权属于不同的主体。政策制定者与政策执行者的分离，使他们之间相对地独立。制定者负责政策的制定，然后把政策交给执行机关去执行，而至于执行机关执行得怎么样。制定者往往很难加以全面而真实地把握，从而造成了制定者与执行者之间的信息不对称。同时，以代理者身份存在的执行者有着自身的利益和动机，也有着自身对政策的理解。于是政策执行者会谋求自身局部利益而忽视整体利益，置相关的政策法规于不顾，具体而言，政策执行陷入委托代理困境的有以下一些原因： 　　第一，政策制定者与政策执行者之间的信息不对称。由于将政策由文字变为实践并产生实际效果的是政策执行者，因此，政策执行者就比政策制定者拥有更多与政策执行情况相关的信息，如政策执行过程中所需要的各种资源，政策执行的效果，政策执行过程遇到的问题与困难，政策目标群体对政策的反应等等；而政策制定者则由于各种原因对政策执行者以及政策执行情况更