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政策网络视角下社区治理失灵问题研究 　　摘　要：随着我国改革开放的不断深入，从街居制向社区制转变成为城市治理的首要任务。作为国家权力与民间公共权力交接的场域，单纯依靠政府力量或社会自治行为均无法满足社区多元化利益发展的需要。社区治理过程正逐渐发育为一个相当典型的政策网络，其体现出来的特征与政策网络的适用条件是高度吻合的。因此，利用政策网络理论分析社区治理失灵的原因，并由此重塑我国社区治理的过程，有利于解决社区复杂问题，实现社区善治。 　　关键词：政策网络；社区治理；治理失灵 　　中图分类号：D035.5　文献标志码：A　文章编号：1008-3758(2010)06-0529-06 　　 　　一、政策网络理论及其适用性 　　 　　“政策网络”(policy network)是将网络理论引入公共政策科学而形成的一种分析途径，一般认为，政策网络是指政策过程中国家与社会、政府和其他行动者之间基于协商、利益和资源依赖等而产生不断互动的正式和非正式关系类型的总称。 　　 　　1.政策网络理论的发展 　　政策网络理论兴起于20世纪70年代，产生于美国，发展于英国，现流行于西方学界。近年来，政策网络逐渐取代多元主义、统合主义及其他传统模式，开始成为西方政策分析领域中的核心范式。其相关研究可分为以下三类： 　　(1)美国学者的微观层次研究 　　美国学者从政策次系统的角度出发，在微观层面研究政策过程中主体之间的相互作用和相互影响，强调行动者之间的互动关系而不是制度间的结构关系。特别是赫柯罗(Heclo)提出议题网络的概念，给政策次系统的本质赋予了新的定义和解释，引发了欧洲学者的学术兴趣，推动了政策网络研究的深化和发展。 　　(2)英国学者的中观层次研究 　　英国学者的政策网络研究建立在对多元主义(pluralism)和合作主义(corporatism)的批评之上，是对两者的一种替代。英国学者重视从中观角度分析利益集团与政府之间的关系，政治机构间的结构关系是政策网络构成的关键部分，其代表人物是罗兹(Rhodes)。在英国学者的发展和推动下，美国传统的铁三角和议题网络逐渐被政策网络和政策社群所取代。 　　(3)欧洲大陆学者的宏观层次研究 　　欧洲大陆学者的研究以德国和荷兰为代表，主要从宏观层面研究政策网络，但两国学者的观点稍有差异。德国学者将政策网络视为一种与政府、市场并立的第三种社会结构形式和新的国家治理模式，可以弥补市场失灵和政府失灵；而荷兰学者则认为政府在治理中已不能扮演万能的角色，政策主体之间的协商至关重要。因此，成功治理的关键在于实现有效的网络治理。 　　 　　2.政策网络分析框架的适用性 　　政策网络理论一方面为我们提供了富有解释力的分析模型，另一方面又能引导出应对多元参与主体的复杂问题的治理策略。因此，它既是一个解释性的框架，同时也是一个建构性框架，可以根据这一框架构建一个具有实际操作意义的政策过程。一般认为，政策网络有两个适用条件：一是复杂的政策过程，另一个则是多元参与主体。 　　社区是国家权力末梢的管理(控制)领域，也是城市居民的生活场所。作为国家权力与民间公共权力交接的场域，社区治理过程正逐渐发育为一个相当典型的政策网络，而其体现出来的特征与政策网络的适用条件是高度吻合的。 　　第一，尽管近几年来我国在社区治理方面不断摸索，并取得了一定的经验，但是仍然存在着各种各样的矛盾和问题。社区治理行政化色彩浓厚，行政越位或缺位现象严重，缺乏参与式治理的制度规范和协调规则，社区秩序混乱不堪，公共服务缺乏，居民纠纷长期得不到解决等等，对基层社区建设造成了严重危害。将政策网络分析框架引入社区治理研究，在“去行政化”的基础上反思社区治理危机，将是解决复杂的社区问题、促进社区善治的首要选择。 　　第二，从国内众多实证经验来看，社区治理过程既有别于传统科层治理下的行政强制，也不是理想的自治行为集合，而是发生在多元治理主体之间权力和利益关系的互动博弈之中。在社区治理过程中，忽视多元利益主体，仍然沿用单线的、强制性的“决策一执行”机制，是当代出现社区治理失灵的重要原因之一。因此，政策网络分析框架有利于从“实然”的角度提供更完整、更真实的解释。 　　第三，在现实的代议制民主实践中，由于公民参与政治的途径有限，又难以对民意代表、民选官员和政治家进行有效的监督和制约，因此，“政策民主”就成为一个突破口。借助政策网络分析有利于在地方层面吸纳更多的非政府主体参与政策过程，从而提高社区充权(commmtyempowerment)，真正实现“居住改变中国，民主从社区开始”。 　　 　　二、我国社区治理失灵的政策网络分析 　　 　　政策网络最终将体现于政策网络与政策结果的关系，马什(Marsh)曾指出：“政策网络的根