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政策过程理论视角下以房养老推行困境原因分析 　　摘要：“以房养老”政策是由保监会发起，由金融机构执行操作，向老年人提供住房反向抵押贷款的新型养老保障补充措施。“以房养老”自政策理念引入即引发社会热议，时至今日政策效果尚不显著，因此，围绕政策推行效果不佳的原因展开诸多讨论。在既有研究基础上，对所提及的原因依照政府、机构与公众三个主体进行梳理，并选取政策过程理论为分析视角，在政策各环节之间、各主体间互动，以及政策的阶段进展方面拓展对“以房养老”政策遇冷的原因分析。 　　关键词：“以房养老”；政策遇冷；政策过程；政策终结；养老政策；反向抵押贷款 　　中图分类号：F840.67 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2018）03-0047-08 　　一、“以房养老”的政策背景 　　根??国家原人口和计划生育委员会2006年公布的人口老龄化预测，中国老年人在2051年将达到峰值4.37亿，并在整个21世纪维持在4亿左右。2016年全国劳动年龄人口数为90 747万人，占总人口比重的65.6%，比2015年减少349万人，中国劳动年龄人口已连续多年出现净减少的情况。 　　对社会转型期人口福利锐减的境况，鼓励生育和养老保障举措相继出台，以期减轻下一阶段社会经济发展的后顾之忧。在鼓励生育方面，2011年各地开始实施“双独”二胎政策，两年之后“单独”二胎政策推行，2015年全面二胎政策作为积极应对人口老龄化的新时期生育政策全面施行。在养老保障方面，养老金改革、养老机构建设等相关举措层出不穷，其中，“以房养老”政策引发持久讨论。在众多以政府为主导的相关养老政策中，“以房养老”具备较强的独立性，将赡养包含的资金成本体现为家庭与银行之间的金融关系，新的政策形式、新的观念挑战都使得“以房养老”备受关注。 　　相较于二胎政策的立竿见影，应对并有效解决老年人口的社会保障问题，需要更系统的政策规划、检验与修订。在社会转型、人口特征变化的宏观背景之下，养老基金与中国的房地产政策共同构成“以房养老”的具体政策背景，前者的资金缺口与后者的所有权流转理念，触发了“以房养老”的试行。首先，养老保险基金空账引发的“养老危机”亟待解决，这是养老政策不断趋向多元化的前提。据《中国养老金发展报告2015》显示，截至2014年底，城镇职工基本养老保险个人账户累计记账额4.1万亿元人民币，而城镇职工基本养老保险基金累计结余3.2万亿元人民币，账户存在近1万亿元人民币的空账。房地产相关政策是“以房养老”的另一半政策基础。“以房养老”是将房屋逆向抵押回银行，以未来财产的所有权换取养老资金，针对的是“有房富人，现金穷人”的养老保障问题，也是变相瞄准传统的房屋和财产观念，以定期资金回收个人的房屋处置权，是一种长时段的资源配置形式，也因此具有较高的不确定性。 　　但与生育政策稳步放开的过程不同，与一般理财手段逐步打开市场的过程也不同，“以房养老”政策遭遇了较长时间的政策过渡期，支持与反对意见相持不下，尚未获得全国范围的推广。一项意图降低社会风险、减轻家庭养老负担的社会政策，为何迟迟难以得到认可？其政策理念与实践逻辑，以及政策实施的实际过程都值得进行分析。笔者从“以房养老”政策的进展过程入手，对近年来与该政策相关的讨论进行梳理，结合政策过程理论框架提出一些思考，尝试对“以房养老”政策的遇冷提出进一步解释。 　　二、“以房养老”的发展与困境 　　“以房养老”全称“老年人住房反向抵押养老保险”，最早由荷兰发起，在美国形成完整的“倒按揭”模式，2003年被引入中国。“以房养老”政策是针对中国“有房富人，现金穷人”的养老问题现状，通过银行、保险公司等金融机构向老年人提供住房反向抵押服务，以达到补贴老年人生活、缓解养老保障资金压力的目的。 　　2016年，国家发展改革委在《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》中提出“推进住房反向抵押养老保险试点”的计划。保监会在原有试点城市基础上，选择经济条件较好、房地产市场较为规范、当地政府支持力度较大的城市和地区作为新试点，扩大业务经营区域。2017年，金融领域的相关讨论仍在继续、东北地区试点在低调进行。回顾“以房养老”政策被引入中国的十余年，梳理政策在国内逐步发展的过程（见表1），有助于同国外政策的对照，并做出后续的调整改进。 　　综合美国模式的经验以及中国家庭结构、经济水平和情感观念等因素的考量，“以房养老”在国内的推行尤其适合有独立产权房、没有直接继承人、收入处于中低水平的城市老人，是一种市场化的、较为高端的养老产品，是一种补充性的、偏重个性化的社会保障措施，有望缓解政府过重的养老保障开销。不免令人疑惑的是，一直处于试点阶段的“以房养老”政策，为何只见试点，不见系统的政策推进？银行等金融机构也较少配合推出抵抗风险