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政策网络视阈下政府环卫部门执行力建设浅析 　　作为公共行政管理意义上的政府执行力，从某种程度上可以看作是政府实施公共政策最大限度地实现政策有效性的能力。本文在对上海浦东环卫部门执行力建设实践进行反思的基础上，试引入政策网络这一新的研究视角，运用协同学的研究方法来探讨政府环卫部门执行力建设的新路径。 　　 　　一、上海浦东新区环卫部门执行力建设现状分析 　　 　　自2006年起，浦东环卫部门执行力建设开始引起相关主体的高度关注，逐渐进入快速发展期。几年来的实践，对于环卫部门执行力的认识得到进一步深化，形成了“执行组织说”、“权力影响说”和“要素关系说”等主要观点，一般把执行力看作是源于政府部门组织内部的素质和结构，或是权力结构权威作用的结果，亦或是政府组织同环境要素综合而成的总体力。 　　基于上述观点，在实践中探索建立了“自上而下”和“自下而上”两种推进路径：前者将政府执行力归结为政策制定者对执行规范的理性设计以及严密的控制指挥，把有效监控当作是影响政府执行力的关键性因素；后者则认为政府执行力来自于执行者的自由裁量空间和执行者的承诺与技巧，强调执行者的权力、利益、意愿和方法直接影响执行力。上述两种路径在一定程度上切实促进了环卫部门执行力的提高，对于改善浦东环境卫生面貌起到了积极作用。但是，客观地说，由于受理论视野局限性的制约，这样两种路径对于政府执行力形成和提升的认识仍过于简单化和机械化，在本质上属于影响力推动模式和决策力推动模式，其有效运行的两个逻辑前提缺乏稳固性和必然性――前者要求上级具有强大的权威性，由此必然导致该模式人治色彩浓厚，存在“人存政举、人亡政息”的弊端；后者要求决策与执行具有紧密的关联度，然而事实上并不是所有决策制定出来就必然被执行。由此，致使上述两种路径在一定阶段后就必然陷入困境，进而限制了政府执行力建设的可持续发展。当前，浦东环卫部门执行力不足的外在表现，可以从以下四个方面进行把握： 　　一是执行“尺度”偏差――一般表现为选择执行和歪曲执行。政府职能部门在执行环卫公共政策过程中，往往不适当地使用自由裁量权，对不同政策目标团体（即政策直接作用影响的对象）采取高低不等的差别化标准，违背了政策的公平公正原则，损害了公共政策的整体效果。 　　二是执行“速度”缓慢――一般表现为消极执行和被动执行。政府职能部门执行环卫公共政策往往不注重时效性，执行过程缺乏热情和激情，“上不推，下不动”，造成政策落实迟于规定节点。 　　三是执行“力度”疲乏――一般表现为应付执行和虚假执行。政府职能部门执行环卫公共政策往往习惯于“以会议贯彻会议、以文件贯彻文件”，片面追求表面形式，不讲究实际成效,致使政策执行打折扣、不到位。 　　四是执行“角度”僵化――一般表现为机械执行和错误执行。政府职能部门执行环卫公共政策不注重执行机制和执行方法的创新，政策执行往往采取教条主义和主观主义的执行态度，全然不顾是否符合本地实际和群众意愿，造成政策目标与政策效果之间的“漂移”。 　　观念决定思路,思路决定出路。综合以上分析，可以作出如下简单判断：要全面提升政府环卫部门执行力，切实突破执行力不足瓶颈，必须依赖于理论视角和实践路径的创新。 　　 　　二、政策网络中政府环卫部门执行力的生成机制 　　 　　政策网络分析是二十世纪八十年代以来兴起的一种新的理论分析方法，认为“权力结构、政府结构、市场结构和社会结构之间的互动关系构成了政策网络，这个网络有助于政策的形成与发展”。该理论把政府之外的民间组织、利益团体甚至公民个人都纳入了研究视野，将政策过程理解为多元利益群体复杂的协同互动过程，不仅突破了精英主义模式和理性主义模式，而且深化了多元主义模式。在政策网络的视阈内，政策执行可以描述为――行动者在政策网络结构中互动，形成一定的政策结果，政策结果反过来又影响行动者下一步行动的辩证过程。从政策网络视角解析政府环卫部门执行力问题，它应该是在政策网络中政府结构（特指政府环卫部门）通过同权力结构、市场结构、社会结构的协调互动中形成和展现出来的。对政府执行力必须从上述结构的相互关系中来把握，政府执行力的提升也是在上述结构形成的网络中实现的。 　　毋庸置疑，当下浦东仍处在由传统社会向现代社会转型的过程中，所形成的政策网络由此既具有内部特征的两重性，也具有外部形态的两重性。从要素的依赖性、互动的持续性、规范的认同性、社会的自主性等特征进行考察，浦东环卫政策网络可以分为权威主导型网络结构、政府自主型网络结构、平等互动型网络结构和团体制约型网络结构等四种类型。根据协同学的支配原理――在政策网络临界点，各结构中的某一结构的行为参量或者导致各结构间协同合作的某些参量，一旦成为序参量就开始决定政策网络的走向和性质，各结构则将按序参量的指令产生相应行为。在抽象