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政府投资项目监管困境分析一个产权视角 　　[摘要]政府投资项目，是政府运用公共权力，直接配置社会公共资源、提供公共物品与服务的重要方式。虽然从政府投资项目管理的基本程序看，我国与成熟市场经济国家的项目管理模式没有太大区别，但在项目立项、审批、实施、监督等环节还存在一系列明显的监管困境，这种监管困境源于政府投资项目的公共性而导致的天然“产权残缺”，特别在我国目前的制度环境、官员的晋升激励机制下，必然使得各种监管问题持续存在。因此。要解决政府投资项目的监管问题，除了要进行监管制度创新外，还必须改革目前官员的激励与约束机制。 　　[关键词]政府投资项目；监管困境；产权；制度 　　[中图分类号]C93 　　[文献标识码]A 　　[文章编号]1008―1763(2009)03―0076―04 　　 　　一　问题的提出 　　 　　1998年以来，我国实行积极财政政策，各级政府加大了政府投资项目建设力度，建设了一批重大项目，政府投资规模进一步扩大，2006年，我国政府投资为32 963.4亿元，2007年为38 706.3亿元，增幅都在20％左右，社会公益性事业、基础设施都得到了较大改善，人民生活质量显著提高。但由于我国目前市场机制与规则不全，法律与制度相对滞后。民主政治亟待完善，政府投资项目的监管体系、制度安排都存在一系列缺陷。管理的现状令人堪忧：项目在预算内建设完成的极少，多数都超过预算20～30％，有的甚至超过1～2倍，政府投资项目的成本远高于私人投资项目，如深圳市2007年底的统计发现，政府投资的双向六车道高、快速路，是同期由企业投资建设的同规格公里投资指标的2～3倍，而一些重大贪污、腐败案件多与政府投资项目存在关联，导致政府公信力的下降。那么，是什么原因使政府投资项目的监管困境持续存在呢?在项目管理上，私人投资项目可以通过市场竞争机制形成投资控制与风险监管约束；但由于政府投资项目的资金主要来源于财政资金，投资范围主要集中在市场失灵的公共物品领域。公共物品的属性使政府投资项目存在“天然”的“产权残缺”(trunceated property right)。针对我国政府投资项目的监管现状，本文希望从产权理论出发，厘清政府投资监管困境的约束性因素所在。 　　 　　二　文献述评 　　 　　由于政府投资项目公共性强，投资大，影响面广，加强政府投资项目的监管一直是国内外理论与实践中的探讨热点，有学者认为政府项目的执行困境在于项目建设的目标过于复杂、缺乏有效信息、没有正式的项目评估和反馈机制等。有学者对我国政府投资项目存在的各种管理问题的分析描述，归纳了管理者缺乏造价控制动力、机构重复设置、管理水平低下、政府监控不力、项目决策机制缺乏科学性、招投标不规范、随意更改投资规模、项目法人缺位、资金不到位等八大问题，以及由此产生的不公平竞争、专业水平差、工程质量不高、社会成本增加、滋生腐败等现状；针对这些问题，有学者认为是因为前期决策阶段重视不够，也有学者从委托一代理的角度进行了解释。虽然现有文献为本研究提供了有价值的线索，有助于我们对政府投资项目监管现状及困境成因的理解，但综合而言，都没有明确地对中国地方政府投资项目的监管困境进行深入研究。“当我们假设一国的经验可以应用于另一国家时要保持审慎”。国外的理论研究由于制度环境的不同。许多方法在中国并不适用，在嫁接过程中出现了扭曲甚至相悖的现象，因此无法彻底解释和解决中国地方政府投资项目的监管困境；而国内的研究重点是对项目的具体操作环节和流程的研究，主要集中于工程管理的范畴，对问题的分析侧重于对现象进行罗列和描述，缺乏从深层次上对造成这些问题的根本原因进行挖掘与解构，没有形成一个相对完整的解释性理论架构，没有分析现象背后的真正原因，也没有分析原因之间的关系，从而发展出一个内在一致的解释框架和因果机制。 　　 　　三　产权与政府投资项目监管困境：一个解释框架 　　 　　产权理论的研究中，科斯、德姆塞茨、巴泽尔等学者都做了经典阐述，从这些关于产权的解释中，我们可以知道产权有三个组成部分：(1)资产使用的剩余决定权，即产权所有者对其资产有着合同规定的他人租用的权利之外的全部决定权；(2)资产所得收入的支配权，即产权所有者对其资产所得的收入有着全部支配权；(3)资产的转移权，即产权所有者有将其资产转让给其他人的决定权。因此，产权具有一些基本功能，第一，减少不确定性。产权的明晰化，可以确定不同资产不同产权之间的边界，使得人们的交往环境变得确定，减少交易费用。第二，外部性(externality)内部化。将外部性内部化是产权的一个重要功能，使之不再产生外部损害或外部效益。第三，产权的激励功能。在产权的委托一代理关系中，实际上就是依靠契约，在委托者与代理者之间分解产权，以激励代理者实现