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政策过程网络分析视角 　　摘要：现代社会由于国家与社会功能分化，使国家决策主体结构出现分权化、部门化、碎片化的特点。政策网络理论被作为一种新的治理模式而倍受学者关注。本文介绍了政策网络两大分析流派，并对政策网络进行了结构性的分析，试图从中得出对我国公共管理改革有利的启示于经验。 　　关键词：公共政策；政策网络；政府；利益团体 　　 　　近年来，政策网络理论被作为一种新的治理模式而倍受学者关注。网络分析框架首先是在经济学与社会学中被大量地使用。20世纪70年代后，许多欧美的政治学者开始接受网络思想，将其引入政治学与政策科学的研究，并且涌现出大量的追随者。政策网络已经成为考察公共管理与公共政策的新视角、新途径。 　　一、政策网络的产生背景 　　在传统的政府治理模式中，法团主义和多元主义是最有影响的两种理论模型。多元主义认为，“利益集团是现代民主政治的原动力和实质，而各个利益集团的相互影响成为现代政治生活的中心”。该理论认为，由于国家与社会功能分化，使国家决策主体结构出现分权化、部门化、碎片化的特点，政府不再是政治生活的中心，而是消极地权威性分配资源的角色。与多元主义不同，法团主义却认为，尽管社会中的各种利益集团对政策过程有着一定的影响，但国家仍然在政策的制定与执行上扮演着重要角色。他们与利益集团达成协议，利益集团有约束其成员接受政策的责任。但我们发现，这两种针锋相对的观点其实均不具备普遍地解释力，持这两种观点的学者主要是以各国的社会现实为依据而进行经验分析的。政策网络研究的兴起很大程度上是源于多元主义与法团主义模式的矛盾与缺点。以上两种理论试图为政府与利益集团的关系提供一种一般性的模式，而事实上这两者的关系可能因为各国的政治体制、政策领域、利益集团性质的不同而有所变化。但70年代以来，大量关于政策网络的研究让学者们认为，政策网络可以更好地适应当今社会全球化、多边化和网络化的发展。著名地政治学家兰茨格雷斯认为，政策过程中的网络分析“它批评了规范理论在民主方面的欠缺，批评了经验分析理论在控制理论方面存在的不足”。[1] 　　二、关于政策网络的描述 　　究竟什么是政策网络呢？ 　　现在关于政策网络的研究主要分为两大流派：一种是利益中介模式。该种观点源于美国的“次级政府”及英国的“政策社群”等观点，将网络分析的焦点放在政府与利益集团的关系上面。美国的“次级政府”观点认为，“在特定的政策领域中，政策制定并非是开放的，而是由国会委员会议员、机构官僚，以及相关的利益团体组成的次级政策作例规的实质决策制定”[2]。英国学者Richardson和Jordan则认为，“政策制定是分割性的。公共政策是在无数相互联系与相互依赖的组织之间制定的，政策制定是涵盖国会委员会、行政机构与团体的政策社群关系”[3]。以上两种观点均认为，在政策制定过程中，政府与利益集团之间存在着某种复杂的关系，但没有描述出这种关系的具体形态。而英国的Rhodes则将观点落在具体部门的制定上，认为政策网络是“各个组织（包括行政部门）基于权威、资金、正当性、信息、人员、技术、设备等资源依赖基础，结合成的一种联盟或利益共同体”[4]，并依据参与成员的整合程度、类型，成员之间的资源分配，将政策网络由高度整合至低度整合进行分类，从而将其视为由高度整合的政策社群，位于中间地带的府际网络、专业网络、生产者网络及低度整合的议题网络所组成的一系列谱系。M.J.Smith则进一步认为，政策网络就是一种社会团体与政府关系分类的方法，当社会团体认识到自身在政策领域中的利益时，便会与政府发生互动交换信息，于是便产生了政策网络。他认为政策网络可用来解释特定政府机构在特定政策领域的行为，进而提出六项有关国家自主性与网络关系的前提[5]。 　　另一主要流派便是将政策网络视为一种治理模型。近年来，治理理论在西方政治学界蓬勃兴起。一般认为，相对于强制性地执行政策进行政府管理，治理则强调政府与非政府机构（包括个人、私人机构、公共性的非政府机构）之间所形成的合作式的管理关系。由于现代社会事务的复杂性、多元性、动态性及地域功能的分化，政府已经无力承担管理所有的社会事务，它需要整合政府之外的其它非政府机构或个人的能力与资源。“在由统治向治理转变的过程中，政府与社会的许多自治组织已经形成互动、相互依赖的政策网络”[6]。政策网络不同于传统的政府干预，也不同于自由市场的资源配置方式，它允许政府动员广泛分布于公共部门及私人部门的一切可利用资源。但它即没有“政府失灵”也不存在“市场失灵”，因此被视为相较政府干预与市场调节而言的一种中层理论。政策网络中包含了一个政策领域所涉及的所有参与者及其所掌握的资源。我们会发现，政府部门与私人部门之间存在着一种非正式关系，但是由于各自掌握的资源及共同利益的驱使，两者努力地寻求