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政策网络理论下中国孤儿药供给保障问题分析 　　摘 要：中国“孤儿药”的供给保障面临着实践与理论层面的双重困境，尝试用政策网络理论来分析探讨这一问题。政策网络参与主体缺位、主体间互动有限、未形成共识和行为规范是从政策网络视角分析得出的问题所在。通过明确政府责任、出台全流程激励政策、建立健全罕见病医疗保障制度、建立罕见病与“孤儿药”信息平台、构建参与者互动机制等举措，“孤儿药”供给保障机制得以健全完善，中国罕见病事业将进一步向前发展。 　　关键词：政策网络；“孤儿药”；供给保障；中国 　　中图分类号：R95 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）07-0304-03 　　前言 　　罕见病（Rare Disease）一般指一定时期内患病人数少、发生概率低的疾病，而“孤儿药”（Orphan Drug）则是对用于预防、诊断、治疗罕见病的药品的形象称呼。与常用药相比，“孤儿药”患病人数少、市场需求小且不稳定、研发成本高且风险大，经济效益与公共利益相矛盾。单纯依靠市场经济不足以激励研发单位和制药企业来满足公众需求，而企图全靠政府来解决这一难题则更是不可想象。当前，中国“孤儿药”的供给保障仍处于初始阶段，各方面体制机制均不健全。国家没有专门机构和完整的罕见病法案来保障罕见病患者权益，“孤儿药”研发生产严重不足，患者面临无药可医、有药难医、因病致贫、保障欠缺等方面的困境。而当前的困境不仅是实践上的，更是理论层面上的――即中国传统的政府管理理论无法应对和解决这种复杂的、需要多方协作的公共问题。在这种情况下，我们迫切需要一种新的理论分析框架与工具。 　　一、政策网络理论及其适用性 　　20世纪70年代，社会学、经济学中的网络思想被引进政治学，进而促成了政策网络（policy network）理论在欧美国家的兴起、传播、发展与广泛接受。Rhodes将政策网络定义为在公共政策制定过程中，政府部门和其他相关政策参与者之间彼此资源依赖、利益共享而形成的各种正式的、非正式的组织关系网络[1]。传统政治学中，国家中心主义与社会中心主义在研究政策过程时都将国家与社会截然二分。但国家政权或政府组织并非铁板一块，乃由各个小利益集团参与其中。国家与社会的边界也乃模糊不清，二者相互渗透，这就为政策网络理论提供了逻辑佐证。而在现实政治中，20世纪70年代以来，西方国家经济、社会、环境问题日趋复杂，国家政策主体结构出现碎片化、部门化与分权化趋势，而整个社会去中心化的趋势也日益显现，政策网络理论应运而生[2]。政策网络理论通过对经验世界的观察，构建起了政策过程中多个彼此相互依赖的行动者，或者说利益相关者之间复杂互动的网络体系。依据整合程度等标准的不同，此网络体系可有政策社群（policy community）、议题网络（issue network）等形态划分。三十多年来，政策网络理论不断丰富完善，除了在资源依赖与网络类型概念方面继续深入外，更不断被用于解释具体政策过程和公共政治现象。本研究主要是探讨中国“孤儿药”供给保障的现状、问题与解决之道，不只包括政府部门及医药企业间的互动、连结，更深入探讨政府、企业、患者、社会组织等相关者互动、合作的实质内涵，以期了解整个供给保障机制的真实情况。在此研究的关注焦点之下，政策网络的理论概念是比较合适的分析视角，因为政策网络理论的主要内涵在于政府部门与各种不同的政策社群对于某特定政策议题，所形成的不同政策领域间的互动关系，其可视为利益关系者与国家政权或是政府部门间的互动关系或模式，对于关心的议题进行沟通或协商，与本研究所探讨的焦点――“互动”关系密切。除此之外，政策网络理论发展跳脱出了传统多元主义与统合主义理论发展的局限性，适宜作为描述政府与利益团体关系、互动的分析概念工具，因此选择以政策网络作为主要的理论分析视角来探讨我国“孤儿药”供给保障问题。 　　二、中国“孤儿药”供给保障问题的政策网络分析 　　（一）政策网络参与主体缺位 　　企业自主研发不足，较为依赖进口。我国目前罕见病药品研发投入逐步增加，且以国家投入为主，但是投入分布零散，没有总体布局与步骤，投入金额少，投入产出绩效不明显[3]。总体上我国八类疾病系统都有进口“孤儿药”供应，但只占美国、日本、欧盟上市“孤儿药”数目的47.95%，不到一半。在178种“孤儿药”中，完全国产的26种，国产、进口皆有的30种，即只有占总数31.46%的“孤儿药”实现了国产[4]。政府部门未能充分履行自身职能。国内医疗体制本身就存在诸多不足，而政府部门对于罕见病这一易被社会忽视的慢性疾病群则更是缺少足够的重视。对于罕见病和“孤儿药”，政府没有专门的法律保障，没有专职管理机构，更没有相应的社会保障政策，实为一大空白。政府部门没有在政策网络中承担起核心职能，反而已成