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政策执行失灵视角下政府执行力研究 　　[摘要]政策执行在整个行政管理活动中有着至关重要的地位和作用。然而，我国政府在施政的过程中不同程度地存在着公共政策失灵，尤其是政策执行失灵的现象，这对我国政府能力的提升产生了深远的影响。因此，在我国构建社会主义和谐社会、进一步深化行政管理体制改革的进程中，克服政策执行失灵，提升政府执行力，具有重要的现实意义。 　　[关键词]政策执行失灵；政府执行力；公共政策 　　[中图分类号]D630.1 　　[文献标识码]A 　　[文章编号]1002-7408(2008)09-0016-04 　　 　　一、政策执行失灵：内涵及其表现 　　 　　政策执行是指政府机关及其组成人员通过运用各种手段，将政策方案付诸实践，解决实际政策问题的过程，也就是将政策理想转变为政策现实的过程。政策执行是一切政府行政工作的关键性职责。所谓政策执行失灵是指“一项公共政策的过程或结果偏离了政策制定者实际预想的目标，并给政策对象造成了始料不及的负面影响”。 　　政策执行问题既是一个基本的理论问题，也是一个重要的实践问题。为什么很多组织制定了很好的目标和战略计划，最终总是难以实现?为什么在一些地方总是存在上有政策下有对策的情况?为什么会出现大量政策、法规等朝令夕改、形同虚设、半途而废的现象?……执行被扭曲变形、执行不到位等问题虽然在我国企业界普遍存在，但相对而言，我国政府部门尤其是地方政府政策执行方面存在的问题更为普遍、更为严重，比较突出地表现在以下几个方面： 　　1．行政不作为。有些政府部门形式主义、文牍主义作风严重，官本位意识浓厚，责任意识低下，不履行职责，不执行上级的命令和指示，不落实国家的法律法规，不贯彻党的路线、方针、政策，即所谓的“有令不行”，这是一种失职、渎职行为。此外，因政府部门之间职能交叉重叠，职责不清，造成职能缺位、相互扯皮和推诿，导致执行空白，也属于一种行政不作为行为。 　　2．变通执行。由于地方利益和部门利益的驱使，有些政府部门欺上瞒下、阳奉阴违、变通政策、钻政策空子，大搞上有政策下有对策，变通执行。长期以来，制假售假、重复建设、走私盗版、教育医疗乱收费等一系列问题，三令五申，仍屡禁不止，就是变通执行的典型表现。 　　3．被动执行。由于政策执行机制不健全、责任追究机制不到位，干多于少一个样，干与不干一个样；优秀的得不到奖励，庸碌的反而悠闲着没事，导致不少政府部门执行的积极性不高，敷衍塞责，消极对付，常常是政策法规写在纸上、贴在墙上、挂在嘴边、落实在会议上，只说不做或说得多做得少，流于口号管理，造成执行效果低下，这种情况在现实中尤为普遍。 　　4．附加执行。一些地方政府打着贯彻中央和上级政策要联系实际的幌子，为了实现地方或部门私利，恣意篡改中央和上级政策，得出的结论却是上级精神、中央政策得到了落实，地方特色得到了体现，甚至可能说是一种“创新”。而实际上却是违背中央和上级的精神，制定不切实际的规定和做法，结果是损害大局，使上级精神、中央政策得不到贯彻落实，从而影响了整体计划的推进和发展。 　　5．随意执行。由于决策质量不高，或政策、法规等脱离实际，或执行环境和条件发生变化，或执行中遇到阻力和干扰，而执行人员对执行中将会出现的问题又没有很好的预见性，导致政策朝令夕改，甚至随时中止、半途而废、虎头蛇尾。这种情况也很普遍，严重损害了政府信用，使政府的权威扫地，为以后政策法规的执行埋下无穷的隐患。 　　6．替代执行。随着中央与地方的分权，地方政府在政策的制定与执行中的自主权越来越大，而区域间经济、社会竞争的不断加剧，使一些地方政府在政策执行中越来越注重地方利益。当公共政策与地方利益有所冲突时，一些政策执行者往往置国家、整体利益于不顾，用与原政策完全不同的“新”政策来替代之。它们表面上一致、实际却背离政策的实质精神，不利于政策的贯彻落实。 　　7．选择执行。有些地方政府在地方权益和上级政策冲撞抵触时，合自己“利”的就执行，不合自己“利”的就不执行，在执行中“见了黄灯赶快走，见了红灯绕道走”。他们置国家政策原则于不顾， “耍小聪明”， “打小算盘”，对上级指令、命令进行过滤和任意取舍， “断章取义，为我所用”，妨碍了上级部门政策和制度的实施。 　　8．象征性执行。政策执行者在执行过程中敷衍塞责，注重表面工作，大搞“政绩工程”，却未将政策转化为具体的操作性措施，而是将政策束之高阁，既不抵制也不深入贯彻，使政策产生的作用低于政策目标的要求，严重损害了政策的权威性和严肃性。 　　9．机械执行。这是教条主义和形而上学在政策执行中的表现。有的地方政府和干部没有很好地领会和理解中央政策和上级命令的要义、精髓，也没有与本单位、本部门、本地区、本行业的实际情况很好地结合，在执行中机械地照搬照抄， “原