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新农村建设背景下乡村治理问题研究 　　［摘 要］乡村治理问题是新农村建设中的重大问题，在当前新农村建设的背景下，乡村治理的不平衡已经成为新农村建设的瓶颈。对乡村治理问题的研究，不仅是农村建设中的一项重要内容，对整个现代化来说，都具有重要意义。 　　［关键词］乡村治理 乡村治理困境 统筹城乡发展 　　［中图分类号］D6 ［文献标识码］A ［文章编号］1009－5489(2009)01－0121－03 　　 　　搞好乡村治理，实现农业发展、农村稳定、农民富裕，事关我国全面建设小康社会目标的实现和整个现代化建设的进程。20多年来，中国乡村治理取得了巨大成绩，成效显著，它不仅有力地推动了基层民主政治发展，而且也对国家政治体制改革及民主政治发展产生了深刻影响。但是，从全国范围来看，乡村治理发展很不平衡，有相当数量的农村乡村治理仍处初创、实验和推广阶段，乡村治理中的各种矛盾日益突出，已经成为整个经济和社会发展中的一个不容回避的问题。加强农村民主政治建设，完善乡村治理机制，既是农村建设中的一项重要内容，也是推动农村各项工作动力支撑和重要保证，对推动农村经济的发展、政治的稳定、社会的和谐具有重要的意义。这既是当前农村工作的内在要求和应势之举，也是巩固农村各项改革成果，解决农村一系列深层次矛盾的关键所在。 　　 　　一、乡村治理的内涵 　　 　　“乡村治理”最初是由华中师范大学中国农村问题研究中心的学者提出来的。研究中心的著名学者贺雪峰认为：“乡村治理是指如何对中国进行，或中国乡村如何可以自主管理，从而实现乡村社会的有序发展。”俞可平认为：“农村治理就是农村公共权威管理农村社区，增进社区公共利益的过程。”这里的公共权威既可以是官方的，也可以是民间的，或官方与民间机构的合作。党国英将乡村治理的定义为：“乡村社会处理公共事务的传统制度，包括选举政府首脑、监督政府工作和设置政府更迭的程序，也包括政府制定、执行政策的能力及居民对这些制度的服从状况。” 　　由此可见，乡村治理就是农村社区内，各种公共的和私人的组织依据法律、法规和传统习俗等管理农村公共事务，以维持本社区的秩序，促进社区发展的过程。从政府的角度讲，乡村治理的目标就是实现乡村善治，追求农村社区利益的最大化。乡村治理理论开拓了治理问题研究的新领域，是治理理论在农村公共事务管理过程的运用与发展。 　　 　　二、新农村建设中乡村治理的困境 　　 　　1.乡村两级机构关系不顺 　　20世纪80年代以来，随着农村家庭联产承包责任制的推广和以政社合一为标志的人民公社的解体，在广大农村，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要标志的农村自治运动悄然兴起，并逐渐成为燎原之势。随着社会主义市场经济的不断发展，政府职能逐渐从全面管理转变为依法行政，引导服务，建国以来“命令一服从”型的乡村关系逐渐被“乡政村治”的政治格局所代替。乡镇政府作为国家在农村的基层政权组织，依法行政，乡级政权之下的各村社区，成立村民委员会，实行村民自治。在这种政治体系下，乡村之间的关系协调与否，直接关系到国家权利在乡村的有效运行和村民自治权利的真正实现。依照1998年11月颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”这就在法律上明确了乡村政治关系是“指导、支持、帮助与协助”的关系，而不是领导与被领导的关系，不是行政隶属关系。 　　然而这种本应职责清晰、权限分明的乡村关系，在现实中却并没有达到应有状态。一方面，乡镇政府作为国家最基层的行政机关，承担着依法对本行政区域内各项工作实施行政管理的职能，这就导致了乡镇政府往往忽视了指导和帮助的功能，而片面地强化对基层的直接控制和行政领导，进而弱化了村民自治，使村民自治机构成为乡镇政府的附属物，导致了村民自治名存实亡。另一方面，代表农民利益的农村自治组织，往往会寻求扩大自治权利，抵制或拒绝乡镇政府的依法行政和宏观指导，片面地强调自主性，从而造成乡镇政府行政管理功能的萎缩，导致了乡政与村治关系的脱节。这不仅会影响乡镇政府职能的有效发挥，而且也有碍于村民自治权利的正确行使和村民积极性、主动性的充分发挥。当村治已发生重大变革时，乡政没有发生相应的变革，其后果是日益扩张且不受制约的行政力量不断压缩农民和自治组织的活动空间，农民的自主权受到侵害，自治组织日益行政化。这种状况，从根本上讲，不利于农村经济的发展和农村社会的稳定，也不利于社会主义新农村建设的顺利开展。 　　2.乡村债务沉重 　　乡镇债务大多形成于20世纪80年代后期，在90年代不断增加。其中，政府办企业欠下的债务主要形成于80年代后期到90年代中期；设立