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民国前期城市管理模式研究 　　[摘 要] 民国前期的城市管理模式对后来的城市建设影响巨大，值得深入研究。具体而言，在城市制度的选择上，国民党中央政治会议于1927年通过了《特别市组织法》和《市组织法》，以法律的形式确立了建立“一党专政”的现代城市政府机制。在城市管理的内部机制上，现代城市管理体制的核心理念是三权分立，但是对于这种分权治理模式并未受到广泛赞同，其主要理由是市民的自治能力尚未达到成熟阶段，因此需要政府的督促。在“民治”与“官治”的选择上，民国初期的大多数城市均采用了集权市长制。 　　[关键词] 民国前期；城市管理；民治；官治；城市史 　　[中图分类号] F291，K928.5 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2017）04-0055-07 　　近代以来，随着国门的打开，欧美国家的城市政治体制和管理制度也逐渐进入我国。在20世纪20年代市政学兴起后，如何借鉴西方模式对城市进行科学的制度管理，成为时人关心的核心问题。 　　一、城市制度的选择 　　城市的制度安排，实质就是如何建立一个现代文明体制下的城市社会的问题，就是一个如何处理城市内部市民与政府以及市民之间关系的问题。当时世界主要国家的市政制度约有5种：一是市议会制度，以英国为代表；二是分权市制，以德、法、意为代表，中国1921年7月内务部所颁布的市制也是效仿此制；三是委员会制，以美国市委员会制为代表，中国广州市暂行市制也是此制；四是市经理制，主要指美国的市经理制；五是市长集权制，也以美国的市长制为代表。当时的学者和政界人士选择几种市政制度的标准是两个：是否能够权责统一；是否能够让具有专业市政知识的人才管理市政。 　　学者们自然倾向于专家治市，在他们眼里，“专家治市”是实现“市民自治”的最佳模式。政府在舆论上赞同这一点，而且培养专门市政人才，实现市政事业专门化，也可以有效遏制国营市政事业的腐败行为。但是，政府又认为，城市大局往往必须要由政界权威来统筹领导。政府要员对议会制并不看好，认为国人的智识水平还不足以支持这种制度。孙科任广州市长时就认为议会制不适合广州，主要源于由于市民无此种智识经验、各部门责任不专等原因，尤其是“市政必须不受地方团体及土豪之掣肘，始足发展。基于此种种原因，此本市所以不采用议会制之缘由也”[1] 。董修甲认为，市议会制由民选市议员及长老组织行政委员会主持市政，“市议会及长老概无经验，主持行政，未必适宜。……我国各市初创市政，尤不宜无经验者主持行政”[2]。甚至有学者称：“倘若市民的教育与道德程度都很高尚而有辨别的能力者，以采市民选举制为宜；倘若市议员都是道德高尚没有党派私心以才能为用人的标准者，以采市议会选举制为宜。倘若议会既有党派的偏心，而市民辨别是非的能力又很薄弱，那未必采用由市议会选出，更呈由官厅审核委任一法为宜”[3]。不少学者同时也认为，中国不适合分权市制，因为此制容易造成权责不清，“其执行机关之权责与议决机关互分之，往往因有互相钳制之处，权限颇不清明，至为不善”[2] 28。“倘若在政治经验幼稚而人民好功避祸的国家采用此制，那么因为分权不清，互相猜忌，而以致发生政潮，市政停顿，于是地方上受了许多损失，而市民生活不能发展了”[3] 25。市委员会制也不适用中国，其容易“以民选无行政经验之委员分任行政，与英制之弊同，颇不适宜”[2]。市委员制的弊端表面为，“一种是它没有把城市行政的职权和责任集中与统一，一种是各行政部门不能延用专家”[4] 7。民国初年的政局动荡、军阀混战已经使得学者们心有余悸，他们希望有一个稳定的政治局面来发展市政，建设城市。在这种心理下，他们多倾向于集权市制，“执行机关权责之大小，亦非重要问题，其责任专一，乃至要也”[2] 28。 　　市经理制相较市委员制更能够克服权责不专的弊端。“市委员制的事权没有彻底的集中，而经理制则否，委员制鉴于过去市政制度把职权分散，故起而补救之，将立法行政两大权集中于一个团体，一方面是杜绝市长专制之弊端，他方面启职权之集中之利益，用意良善。但委员会制……只把职权集中在一个团体，而没有进一步的将事权在委员会集中起来，所以它的流弊所及，便酿成多头政治。……反之市经理制却不但把市权集中了，进一步，以立法权集中于委员会而行政权集中在市经理，委员会有任副市经理之权，市经理对于所管之行政人员亦有权任免，上下衔接，职责专一，一方面没有多头政治之病，更不至于启市长专制之弊”[4] 15。“市委员制既难集中市权于一人，而使属员统率于专门学者之下。故添一市司理制以?a其缺陷”[5]18。市经理制“更有市公民直接民权之运用，使城市政治完全在市民控制下进行。……在市经理制之下，政党的色泽是逐渐的淡微下去了”[4]16。在他们看来，市经理制的最大优点是市权集中的同时又不背离分权