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欠发达地区乡镇职能转变困境分析 　　摘 要:乡镇处在我国行政系统的末梢,其职能履行的情况如何关系到广大农村的稳定与发展。农业税改革后,乡镇在履行职能的过程中遇到了诸多困难。和原有的职能相比,现阶段乡镇的职能突出表现为:职能残缺和职能弱化。和理想化的服务型职能相比,则总的表现为履行职能的能力不足。乡镇职能转变迫在眉睫且注定步履维艰的现实值得我们反思。 　　关键词:欠发达地区;乡镇职能转变;压力型体制;制度 　　中图分类号:F325 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)09-0078-02 　　 　　全面取消农业税,是我国农村继实行土地改革、家庭联产责任制之后又一次重大的制度变革。[1]税乡镇收缴型的任务大幅度减少,乡镇工作的内容与任务发生的变化促使乡镇职能转变的问题提上了议事日程,政策的变化和农村经济社会的发展要求乡镇需切实把工作重点从直接抓招商引资、生产经营等具体事务,转到对农户和各类经济主体进行示范引导、提供政策服务以及营造发展环境上来,实现乡镇政府职能转变,建立与市场经济要求相适应的运行机制,由行政管理型的政府转变为服务型的政府。然而,职能转变涉及到一系列政策与制度,没有相应的政策与制度的变化,职能转变也就会如履薄冰,甚至处处碰壁。 　　目前乡镇在履行职能的过程中遇到了诸多困难。和原有的职能相比,现阶段乡镇的职能突出表现为:一是职能残缺,二是职能弱化。和理想化的服务型职能相比,则总的表现为履行职能的能力不足。目前的尴尬现状是:一方面乡镇一级领导的实际工作重心转移到了争取专项资金、跑项目了,似乎乡镇职能在大幅消减;另一方面面对农民、农村、农业的服务要求,乡镇干部有一种无能为力的感觉,职能转变陷入了困境。究其原因,乡镇职能转变中出现的问题有深层次的体制、制度方面的原因,也有属于认识等方面的原因。在乡镇职能转变的过程中,看似问题出现在乡镇,其实,根源主要在体制、上一级政府,甚至于更上一级政府,可以毫不夸张地说:中国的行政体制的问题与矛盾在乡镇一级强烈地表现出来了。 　　 　　一、村民自治的实行增加了乡镇履行职能的难度。1998年村民委员会组织法正式颁布以来,中国的政治体 　　制改革以村民自治为突破口取得了初步成效,但在其后则步履缓慢,县级或更高层级政权的政治体制改革没有取得突破性的进展。 　　村民委员会组织法确立了乡镇政府与村委会不再是领导与被领导、服从与被服从的关系,而是指导与被指导、协助与被协助的关系。村民自治的实行产生了不少积极效果,它有利于提高村民的民主意识和主人翁责任感,有利于形成人民管理国家所必要的政治基础和社会心理环境,有利于加快基层政治、经济、文化生活的民主化进程;同时它还可以为广大农民提供一个参与管理农村社区事务,切身体验和感受民主的机会,促使农民的民主意识和政治能力得到不断培养和锻炼,通过从下至上的“民主现实化”的积累,为最终农民更加直接参与管理国家大事奠定基础。因而,村民自治顺应了中国农民的意愿,满足了村民的要求,增强了村民的民主意识和自治能力,提高了广大农民投身改革和建设的积极性,符合中国加强民主法治的努力和趋势。但在村民自治制度建设取得长足进展的同时,我们也不难发现,农村的十几年的选举和基层民主实行以后真正的由于农村的选举和自治而推动了乡一级政治改革的例子并没有多少。就是说并没有因为农村的选举和自治而影响了乡镇的政治变革。相反,由于政治体制改革在村一级的先行,使政治体制与行政体制不相适应,促使农村社会的各种矛盾和问题随之暴露出来。表现为村民自治虽然是一项全国统一的有法律效力的制度安排,但各地村民自治贯彻和实施后却客观上产生了乡镇与村委会之间的矛盾,从乡镇职能履行的角度看,村民自治的实行使乡镇职能履行的阻力增大,对于乡镇一级政权来说,村级组织的自治与乡镇政府非自治,刚性的上级政府的考核指标与非刚性的乡镇政府与村委会的指导关系是一个难以克服的二律悖反。 　　 　　二、县、乡两级政府职能转变不同步增加了乡镇政府职能转变的难度。在压力型的体制下,县级以上各级政权的各项任务都要通过乡镇基层政权去落实。这种压力型的体制要求机构上下对应设置,以利层传递,以便使每个上级机构和部门能在乡镇一级找到自己的“立足点”,结果导致乡镇因人设岗、冗员充斥,机构林立。[2]当前的省县级政治组织制度是在计划经济时代和高度集权的体制下形成的,在当时强调的是行政干预至上,因此形成了机构庞大、无所不能的政府。而在市场经济已基本建立的时代,在民主法制建设迅速发展的今天,原有体制已不能适应形势发展的需要。在现阶段,要确保市场经济的有效运行、社会的良性发展,适应民主法制化潮流,要求的是服务性的弱政府结构,亦即强调政府职能和角色的转变,应该变微观管理为宏观管理,变管理者为服务者,这种转变在省县一级政权远