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欠发达地区人大参与式预算实践与困境 　　审查和批准财政预算、监督财政预算的执行，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，是人大监督工作中的重中之重，也是地方人大及其常委会代表人民依法管理国家事务的重要途径和方式。近年来，各地人大按照监督法对预算监督的规定和要求，积极创新、敢于突破，在预算监督方面进行了有益探索。 　　一、开化县人大预算监督实践 　　浙江省衢州市开化县人大及其常委会根据当地经济条件不发达、可用预算资金量小的特点，选择了预算建议安排和政府重点投资项目为突破口，对财政预算进行监督。 　　（一）推动预算草案审查关口前移，行使预算安排建议权。针对地方财政预算编制审查由政府“编草案”、 党委“定盘子”、人代会审议批准情况，2007年下半年，开化县人大常委会开始着手预算草案审查关口前移工作，主要做法：（1）县人大常委会各工作机构在10月份前对所联系的部门、乡镇近几年的经费预算情况进行摸底调查，对下一年度财政预算安排提出初步建议。（2）在各工委办调研的基础上，主任会议根据新年度财力情况，结合常委会审议专项工作中提出的有关加大财政资金投入的建议，对年度财政预算收入和支出安排提出原则性意见。（3）县人大常委会召开主任会议听取县财政部门对预算建议落实情况的汇报，没有落实的建议，财政部门要作出说明。 　　（二）把握重点内容，强化政府重点投资项目监督。政府重大投资项目需花费巨大的财政资金，既是人大计划监督的重要内容，也是人大预算监督的重点内容。针对以往政府性投资项目都由政府部门单方面审批，项目决策、投资管理缺乏科学性、规范性和公开性的现象，开化县人大常委会于2010年制定了《开化县人民代表大会常务委员会关于政府重大投资项目监督的规定》，对监督对象、监督内容、监督程序等都作了详细说明，要求县政府向县人大常委会提交计划草案时，要同时提交政府投资项目计划草案及其说明。县人大常委会开展集中初审，提出审议意见，交由政府落实。经县人大常委会审议后，县政府将年度投资额在500万元以上的政府投资项目单列成册，在人代会上印发，交由人大代表进行专题审议。 　　二、开化县人大推进温岭参与式预算的困境 　　从浙江省预算监督的实践看，温岭参与式预算监督是探索基层民主实践的典型案例，具有样板意义，但要在开化县这样的欠发达地区全面推广温岭参与式预算还有一定困难。 　　（一）经济发展程度的差异。经济基础决定上层建筑，参与式预算的成功正是得益于温岭市高度发达的民营经济。2012年，温岭全市实现生产总值705.9亿元，完成工业增加值324.38亿元，连续多年名列全国综合实力百强县。民营经济的高速发展，不断培育和壮大了企业家的队伍，也激发了广大企业家参与政治生活的热情。众多民营企业家的积极加入正是参与式预算向纵深方向发展的不竭动力。因区域经济发展不平衡，开化县的经济发展程度与处于工业化发展中后期的温岭市相比差距很大，民营企业家的规模和参与政治的热情也与温岭不可同日而语。 　　（二）基层民主进程不一致。参与式预算的成功离不开温岭多年的民主恳谈实践。从村级组织开始试点的民主恳谈制度，充分调动了基层群众的民主热情，提高了公民参与社会管理的能力。通过6年的实践与摸索，民主恳谈制度于2005年被引入到乡镇财政预算，温岭的参与式预算才正式走上台面。温岭参与式预算的全面推开，更是有多达4万人参加的参与式预算参与库和有近500人参加的专业人才库的支持。开化县虽有“三民主四公开”等形式的基层民主实践，但基层群众真正参与社会管理的机会并不多，群众的民主意识还未完全觉醒，要从乡镇一级开始推广参与式预算难度很大。 　　（三）地方财力保障水平不同。实行参与式预算的一个重要条件是拥有充足的资金。充足的地方财政收入可以增加市民直接选择政策的可能性，政府享有的财政灵活度越大，市民就可以对选择新的预算编制产生更大的影响。2012年，温岭完成财政总收入72.2亿元，完成地方财政收入38.9亿元，为参与式预算的推广提供了财力保障。从开化县当前财政收支看，地方政府支出大于收入，很多资金来源依靠于上级政府的转移支付或者来源于不确定性很大的项目建设资金，明显没有足够的实力支撑参与式预算的推广。 　　（四）政治创新的动力不足。参与式预算作为一项改革创新，需要地方政府党政主要领导和其他决策者具有推进改革的明确政治意志。作为中国第一家股份合作制企业诞生地的温岭，其地方党政主要领导一直具有相对开明的政治胸怀，能够也愿意接受新鲜事物。在温岭参与式预算受到广泛关注之后，政治创新的惯性促成了参与式预算从一个乡镇推向全市16个乡镇（街道），并最终上升到县市级层面。 　　（五）要有关键人物的推动。温岭参与式预算的成功与两个关键人物的努力分不开。温岭改革能够成功最大的原因可能是陈弈敏的坚持。陈弈敏，温