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生态公益林建设存在问题及法律保护建议 　　摘要探讨了集体林权改革的原因，阐述了林权改革的进展，分析了现阶段公益林保护存在的问题，提出了在林权改革大环境下加强公益林保护法规与制度建设的对策。 　　关键词生态公益林；集体林权改革；问题；法律保护 　　中图分类号 DF413.2；F326.2 文献标识码B文章编号 1007-5739（2009）03-0246-03 　　 　　在以确定权属为核心的集体林权制度改革中，实质就是利益的重新分配。然而，一方面被划为公益林的经营要比商品林投入更大，另一方面森林生态效益是林业可持续发展的基础。生态公益林这种公共生态产品是很难进入市场而得以实现，需要由政府进行干预和协调。笔者就集体林权改革现状下如何对生态公益林进行保护，同时协调公共生态利益与个人利益的问题提出了政策建议，以期在此基础上建立符合改革实际情况的生态公益林保护的法律与制度，深化集体林权改革。 　　 　　1集体林权改革的原因与进展 　　 　　随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，集体林产权虚置、农民经营主体地位不落实等问题日益突出，严重制约了农民发展林业的积极性和林业生产力的发展。一是农民收入水平低，对造林没有积极性，严重制约了林业生产力的发展。我国林业产权制度不能激发林业经营者或潜在林业经营者的积极性，这是造成生态问题迟迟得不到解决和林区农民收入得不到明显提高的根本原因[1]。在消除贫困和促进林业发展的过程中，权属问题是非常值得关注的[2]。二是生态建设面临的危机要求改变以木材生产为主的传统模式，要求经济发展与生态建设并重。三是木材供给不平衡，供需矛盾尖锐，生态安全不容乐观。四是市场经济体制要求林业产权市场化。在我国市场经济体制下，林业要适应市场经济体制的新要求，必须在继续推进林产品市场化的基础上，大力推进林业产权市场化。 　　集体林权制度改革推动了农村的发展，给广大农民带来了实惠。一是大部分农民的积极性得到了显著提高，从“要我造林”变成了“我要造林”，为生态建设创造了良好的基础。二是大部分农村收入明显增加，优化了农村经济结构，给林业发展创造了条件。集体林权制度改革后，在农民收入方面，森林资源成为农户重要的生产资料，同时让利和还利于民，直接增加了农民收入。三是促进了农村的整体发展，增进社会效益。集体林权制度改革，解放了林地，搞活了经营，提供了农民大量就业机会，让农村富余劳动力就业状况得到改善。 　　然而，改革的背后也逐步显现出一些问题，尤其在公益林的建设与保护方面。在以确定权属为核心的集体林权制度改革中，实质就是利益的重新分配，在公共生态利益与个体利益之间如何进行合理的分配关系到生态建设与林业发展之间能否顺利进行，关系到林业生态、经济、社会效益能否统一。 　　 　　2公益林保护存在的问题 　　 　　1998年4月29日第九届全国人大常委会第二次会议修改以后的《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》），从经营管理目的的角度把森林区划为商品林与公益林，在此基础上进行的集体林权改革，一方面，商品林完全放开，进入市场交易；另一方面，集体或农户个人的公益林由各地管理。因此，在集体林权制度改革后，生态公益林的发展和保护存在以下问题。 　　2.1有关生态公益林的法规政策不健全 　　一是生态公益林法律概念在现行法律法规中不明确、不统一。由于法律条文中对生态公益的调整对象涵盖范围不周全，直接导致某些生态公益林资源或者功能不能得到国家法律的有效保护。二是没有对生态公益林进行统一管理。生态公益林的管理者及其管理权限没有明确，生态公益林管理相关部门缺乏有效的协调。在管理范围、权利、适用上出现相互交叉甚至冲突，致使生态公益林不能得到有效保护。比如有些地方制定了明确鼓励矿产资源开发、水利水电工程开发的政策，但没制定对被开发生态公益林的地方加以适当保护的具体规定，从而导致生态公益林管理依法办事或执法监督上所采用的法律无法统一。三是现行的相关法规中，对生态公益林管理缺乏力度。我国虽然有《森林法》和一系列相关政策，但是相关的法律法规体系还不完善。生态公益林具有外部性特征，尽管目前《森林法》规定将森林划分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用材林五大类，但并没有有效地建立起相应的保护措施和必要的制度保障，在森林经营、采伐管理制度和方法上将两类林混淆。 　　2.2森林区划与集体和农民的权益问题 　　对于公益林和商品林的区划比例的多少会直接影响到集体和农户的收入来源，甚至当地的经济发展。在很多地方的森林分类区划工作比较粗糙，没有结合当地的具体情况来区划；农民对关乎他们切身利益的区划工作甚至不知情，这样的区划工作没有得到集体和个人林地所有权者和使用权者的认可，将很可能在公益林区林地使用权者与商品林区林地使用权者之间产生矛盾。