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美国城市公共服务供给机制改革及其对中国启示 　　摘要:美国是在城市公共服务供给机制改革方面起步较早并取得显著成效的西方国家。美国城市公共服务供给机制改革的基本思路,就是引入市场竞争机制,将政府承担的部分公共职能推向市场,建立以市场具体运作为依托、以政府宏观管理为保障的公共服务运行机制。通过30多年来的积极实践,美国城市公共服务的供给机制已实现了公共机制与市场机制的有机结合,在主体、形式、运作、效果上都呈现出与以往政府垄断模式的不同。尽管中国与美国在历史文化传统、社会意识形态、政治制度设计、行政权力架构等方面仍有较大差异,但这并不妨碍中国政府对美国先进的管理经验的借鉴和学习,从中获得有益的启示。 　　关键词:城市公共服务;供给机制;美国 　　中图分类号:D771.2 文献标识码:A文章编号:1003-854X(2010)09-0045-04 　　 公共服务(public service)是面向公民提供的用于满足共同需要的公共事务服务活动,具有公众性、公用性和公益性。城市公共服务的供给,是形成和完善城市多种功能、发挥城市中心作用的基础性工作,其建设和发展状况直接影响着城市化进程的速度和质量,以及政府与社会、企业和公民的关系。城市公共服务的目标,是城市政府作为市民利益代表者,从整个城市健康、可持续发展的需要出发,提供由市场难以提供的服务,以及由市场提供但群众支付成本较高的服务,其目的是使经济发展环境更为优越,城市的经济竞争力更强,社会和人的发展更均衡,城市运行更安全、高效。① 　　美国是在城市公共服务供给机制改革方面起步较早并取得显著成效的西方国家。笔者曾在美国访学两年,不仅从大量研究文献中了解到美国城市公共服务供给机制的理论发展与变革路径,也从实践中体会到美国城市公共服务的质量、效率与公平。本文的主旨即是,通过对美国城市公共服务供给机制的制度变革的整体性研究,提炼其成功经验,作为中国在这一领域改革的借鉴。 　　 　　一、美国城市公共服务供给机制的改革及其制度安排 　　 　　现代美国城市公共服务供给机制的建立,在很大程度上取决于现代公私合作关系的演变与发展。美国现代公私合作关系的变革,起始于1978年前后,直接推动了美国公共服务供给领域的改革进程。这里所说的现代公私合作关系,就是公共部门、私营部门和其他利益相关者(如城市公共服务的消费者、为公共设施的建设和运营提供产品或服务的供应商、融资的提供方等)之间共担风险、分享利益,共同实现公共服务的供给,其宗旨恰如美国“民营化大师”萨瓦斯(Emanuel Savas)所说:“旨在改善政府作为服务提供者的绩效。这包括打破不必要的政府垄断,在自来水供应、街道清扫、垃圾收集处理、公园和树木维护等公共服务供给中引进竞争。”②在这一时期开始的公共服务供给领域的改革,还受到当时美国政府面临的信任危机与财政危机的影响,以及私营部门的示范效应、利益团体的参与推动等,也受到了许多新的经济学、管理学、政治学理论的影响,例如,公共选择理论主张用市场力量来改善政府的功能,提高政府效率,更多地依赖市场机制来提供公共服务;代理理论直接影响到公共服务市场化中合同的签订形式、代理人的选择以及代理人的激励等;交易成本理论则为选择公共服务供给的最佳方式提供了理论引导。 　　经过30多年的改革,当前美国城市公共服务的供给已经建立了完善的、制度化的运作程序,包括三个基本环节:计划(planning)、融资(financing)和监控(monitoring)。③作为供给机制第一阶段的计划,就是关于公共服务的质量、水平和影响,以及决定谁将获得某种公共产品或服务的决策过程。作为供给机制第二阶段的融资,不只是获取资金以支付服务成本的决策和安排,还包括相应的保持成本与收益平衡的成本配置。作为第三阶段的监控,是对公共服务的供给过程进行全方位监督,并通过实时反馈进行调整或更改。在整个运作程序中,监控是最为重要的环节,任何供给过程都不会缺少这个必要的环节。 　　公共服务的供给机制,就是通过集体性的制度安排,对公共服务的供给者、数量与质量、生产与融资方式、管制方式等作出决策、安排和监管。在公共服务的供给方面,美国城市政府主要采用两种类型的服务机制。一是政府代替私营供应商来直接生产或分配公共产品和服务,政府直接对服务实践的计划、融资和监控负责,但服务供给的责任可能会与其他主体分担或直接转移给另一方。二是城市政府转变角色,将服务供给的部分责任以及服务生产的责任委派给其他政府组织或私营供应商。 　　美国城市公共服务的传统机制主要可以分为四种模式。第一,直接安排(direct arrangement),即承担公共服务供给各个环节的总体工作,但不排除在某个环节会有其他主体介入,比如,城市政府之间会就某项关于城市公共服务供给互相提供支