美日促进集中连片特困地区减贫经验借鉴.docVIP

美日促进集中连片特困地区减贫经验借鉴 　　摘 要：我国新一轮扶贫攻坚战聚焦14个“集中连片特殊困难地区”。这些地区贫困程度深，贫困面积广，致贫原因复杂，同时面临环境退化、生态脆弱等严峻问题，扶贫、减贫难度非常大。本文以美国阿巴拉契亚、日本北海道两个典型地区为案例，分析国外对集中连片落后地区进行保护性开发的措施和成效，总结可供我国集中连片特困地区借鉴的经验，并从构建合作框架、提升基础设施、完善公共服务、加大扶贫力度、导入绿色产业、重视生态建设等方面，提出促进我国集中连片特殊困难地区资源开发、生态保护和经济发展有机结合的对策建议。 　　关键词：集中连片特困地区;减贫;经验借鉴 　　中图分类号：F119.9 文献标识码：A 　　0 引言 　　 改革开放以来，我国扶贫工作取得了重大成就，贡献了全球减贫成效的70%。但贫困问题依然是制约我国未来发展的重大历史性难题，我国还保有全球第二多（仅次于印度）的贫困人口。按照年人均纯收入2300元（2010年不变价，相当于每天1美元）的扶贫标准，到2014年底，我国还有农村贫困人口7017万人;按照世界银行每天生活费1.25美元的标准，我国农村贫困人口达到2亿人。我国70%的贫困人口集中在六盘山区、秦巴山区、武陵山区、燕山-太行山区等11个集中连片特殊困难地区以及西藏、四省（云南、四川、甘肃、青海）藏区、新疆南疆三地州。这14个片区是新阶段扶贫攻坚的主战场，均属于“老少边穷山”地区，且面临保护生态与发展经济双重压力，减贫、脱贫殊为不易。 　　 现有对集中连片特困地区的研究多以某个片区为样本，研究其贫困状况、致贫原因、空间分布、减贫策略等。比如亚洲开发银行等较早关注燕山-太行山区的集中连片贫困问题，对该片区位于河北的部分即“环京津贫困带”的贫困与生态脆弱耦合现象、影响因素等进行了研究，提出“建设生态经济特区”的减贫方案[1]。武陵山区、乌蒙山区、六盘山区等也是比较受关注、研究较多的集中连片特困地区，学者们从培育增长极、知识扶贫、推进城镇化、承接产业转移等角度提出促进这些区域减贫的思路[2-7]。一些研究注意到集中连片特困地区普遍面临的贫困与生态脆弱两难问题，试图从生态视角提出相关制度设计，比如生态服务付费制度、生态补偿机制等[8-9]，但涉及付费（补偿）范围、标准、资金来源等难题，理论意义大于实践价值。 　　 从国家层面来看，区域贫困属于国家内部各地区之间发展严重不均衡问题，解决之道在于贫困落后地区的开发促进与追赶。诸如美国、日本等发达国家，都曾遭遇严峻的区域不均衡问题，在推进大范围落后地区进行保护性开发方面积累了不少经验，特别是在通过国家调节提升落后地区生产力[10]、协调落后地区经济发展与环境保护的关系[11]等方面做得较好，收到实效。而这正是我国推进集中连片特困地区发展的重点难点所在，故而值得总结借鉴，为我国促进集中连片特困地区减贫、打赢新一轮减贫攻坚战提供启示。 　　1 我国集中连片特困地区的发展状况与致贫原因 　　 我国14个“集中连片特殊困难地区”总面积达到417.4万平方公里，涉及22个省（区、市）的680个县（表1、图1）。总结起来，14个片区所面临的共性问题都来自发展与生态的矛盾，而其背后的致贫原因也有很多相似之处。 　　1.1 共性问题：深度贫困与生态脆弱耦合 　　 根据《中国连片特困区发展报告》，我国集中连片特困地区的总体贫困发生率为28.4%，比全国水平高15.7个百分点;人均地区生产总值、人均地方财政一般预算收入、农民人均收入均远低于全国平均水平，仅相当于我国西部地区平均水平的49%、44%、73%[3];2014年城镇化率接近30%，落后于全国平均水平25.5个百分点[7]。 　　 由于经济发展严重滞后，地方财力不足，筹资能力弱，集中连片特困地区的交通、医疗、文化、通信设施等都存在严重欠账，农田水利设施发展滞后，村民住房条件普遍较差。以集中连片特困地区最主要的交通基础设施公路为例，14个集中连片特困地区面积约占全国的43.4%;而2014年的公路总里程为128.3万公里，占全国的28.7%[12]，其中高速公路里程仅占全国的17.2%，一级公路里程占全国的4.2%，表明14个片区的路网密度明显不足，且公路技术等级严重偏低。更有甚者，14个片区还有1/5的建制村不通沥青（水泥）路，对内对外交通极为不便。 　　 集中连片特困地区均为生态功能区或者生态脆弱区，“守住发展和生态两条底线”殊为不易。14个片区中，有9个是少数民族地区，8个是革命老区，3个为边境地区[13]，在全国主体功能区规划中均属于限制开发区或禁止开发区。比如六盘山区、秦巴山区、滇桂黔石漠化区、乌蒙山区等，地质地形条件复杂，自然灾害频发，生态环境脆