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论农村集体土地使用权流转制度完善 　　摘要:为谋小产权房问题之解决,易言之须完善我国农村集体土地使用权流转制度。故本文从民法和法理角度论述了此制度完善之必要和途径。针对我国二元制土地所有权、城乡二元分治体系、土地性质不明确等小产权房产生之根源,本文主张以土地不动产财产利益结构等级为原则,适度允许集体土地使用权进入一级市场流通。 　　 　　关键词:集体土地使用权;小产权房;使用权流转 　　 　　中图分类号:C36文献标识码:A文章编号:1009-0118(2010)-03-0102-02 　　 　　一、农村集体土地使用权流转的现状分析 　　 　　近几年,私下非法的农地流转主要体现在小产权房交易市场火爆上。虽然小产权房不受法律保护,法院往往判决城镇居民购买农民宅基地房屋买卖合同无效,但因目前房价攀升,小产权房价格相对低廉,使得各地小产权房买卖热潮日益凸显。据相关学者和机构抽样调查,各地小产权房比重惊人。以下列举城市化进程快速、小产权房占现有流通商品房比例过大的城市状况以供管窥:北京、天津、成都小产权房比例大约占现有商品房流通的20%左右,西安为25%到30%,深圳为40%到50%。 我们在这里讨论的主要是在集体建设用地和宅基地上建设的那些小产权房。集体耕地上所建商品房为违章建筑,必须予以拆除,不在集体土地流转讨论之列。小产权房是相对于大产权房而言的。只有国有土地才可用于商品房买卖建设,若想开发农村集体土地,必须先通过法定程序进行国家征收,缴纳土地出让金和使用费,经过国家房管部门的许可才能够进行商品房建设。此种商品房就是我们通常所称的大产权房,由国家认可,其上权利受法律保护。小产权房不受法律保护的关键就在于,其缺少政府征地和出让环节,没有产权证和土地证,并且严重扰乱了土地市场秩序。 　　虽然国务院和国土资源部门多次以会议和通知的形式要求城市居民不要购买小产权房,但到目前为止并未受到预期效果。只有完善土地使用权流转制度,从源头上规范土地流转,才能妥善处理小产权房问题。从而构建合理的城市规划、维持耕地保护红线以及实现国家财政收入不流失。 　　 　　二、农村集体土地使用权流转制度存在的问题 　　 　　国家多次出台文件禁止非农业户口对象购买农村建设用地或宅基地之上的房屋。99年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、07年《国务院关于促进节约集约用地的通知》、08年《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》、04年修改的新《土地管理法》中都有明确的禁令和通知,但为什么屡禁不止呢?首当其冲遭受各方诟病的在于法律位阶冲突在小产权房问题上体现的尤为明显。根据我国《立法法》规定,中华人民共和国宪法是我国的根本大法,具有最高的法律效力。根据上位法优于下位法原则,各种法律法规和地方性规章都不得和宪法发生冲突。根据《宪法》第10条第4款之规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”,根据法理学体系解释方法,此处立法宗旨是指土地所有权转让程序须依法,而非区分集体土地使用权与国有土地使用权流转。因此很多学者认为作为与宪法冲突的土地管理法63条规定的效力有待商榷;另一方面,据《物权法》42条第1款之规定,“为公共利益的需要,可以征收集体土地”。实现城乡一体化是有利于农村集体组织成员利益,有利于广大农民利益的。要实现这一最终目标,将广大农民利益看做公共利益之需要也未尝不可。当然,这个公共利益的范围应该严格予以限制,不能借由“公共利益”的旗号,使少数人从中谋取商业暴利。下文中将详细阐述如何严格限制暴利、杜绝奢侈浪费土地的现象。 　　其次,我国独特的城乡二元分治体系是小产权房产生的根源,当然也是我国农地使用权流转制度存在的问题。我国城市土地为国家所有,农村土地为集体所有,农村宅基地之上所建房屋只能够由农民自住,不允许商用或工用。农地及其上建筑只能在农民内部进行流转。这种独特的城乡分治土地流转方式,使得土地使用权制度的更新和完善受到到阻碍,在各种具体土地使用权流转活动产生了矛盾。有学者建议,在现有的二元分治体系中引入用益物权分类行使机制,以期解决小产权房问题。用益物权有地上权、役权、相邻权、典权和永佃权之分。因为土地使用权与地上权是统一的概念,所以小产权房问题涉及到地上权问题。土地的合理配置与规划在此处凸显,加强地上权制度的规范,落实由土地流转带来的合理利益分配,是实现城乡统筹与城乡一体化建设的需要。 　　第三,农村集体土地使用权流转制度存在土地用途不够明确的问题。深圳等地的小产权房不仅绕过政府管理,更是形成了自己独有的一条龙服务机制。从建设、销售、交易乃至转让都私下形成一定的规模。这种情形下所建成的房屋质量和监管都让人堪为担忧。目前北京所拆除的小产权房,都是明显不符合土地用地规划、必须依法处理的。无