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论大部制改革纵深策略 　　摘要：“大部制改革”是我国目前行政体制改革中的制度亮点，同时也是国外市场化程度较高的国家普遍实行的政府管理模式，但是结合国情，“大部制改革”在我国向纵深进行也存在着诸多难点。针对现存的难点，有必要在宏观和微观的层面上从决策、执行与监督相互制约与协调的框架内提出相应对策，以保证“大部制改革”向纵深进行的力度和持续度。 　　关键词：大部制改革；难点；对策 　　中图分类号：D630　文献标识码：A　文章编号：1002-7408(2009)03-0018-03 　　 　　一、“大部制改革”源流及现状剖析 　　 　　所谓“大部制”(Giant Department)改革，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。大部门制，是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式，比如“大运输”、“大农业”等，并在公共管理变革中有了新的发展，如决策权与执行权的分离等。“大部制改革”最早起源于西方，但是历数我国近代维新的各项举措，不难发现中国在“西学东渐、洋为中用”的过程中，也曾对大部制有过试验。然而由于改革过于急切，机构改革缺少事前筹划和事后补救，缺乏对裁撤官员的安置方案。改革的效果如何还不能确定。 　　在国外，“大部制改革”也是近几十年来进行的一系列的长期的摸索、探索的过程，比较成功的是日本、英国、美国、法国、德国，他们的内阁核心部门的数量一般都不超过20个，比如说美国是15个，法国15个，德国14个。“大部制”实行顺畅的这些国家都有共同的特点，那就是市场经济比较完善、发达，同时政府的主要职能基本覆盖到了社会各领域，但政府不是什么都管，主要负责经济调节。市场监管，社会管理和公共服务，所以核心机构数量相应较少。从国外几十年的改革成果不难看出，“大部制改革”绝不是简单的部门相加，关键是要出台行政组织法确定好每一部门的职责权限，并且尽可能使其职责权限相互不发生冲突，这样以来，不管大部门体制的运行有多复杂，它还是可以顺利地履行好政府的职责。然后，随着决策权、执行权、监督权相互制约和协调的机制逐渐在每一级政府内部和每一个大部门内部形成，不仅能使行政管理告别过去的职能交叉、政出多门、多头管理所带来的扯皮多、效率低、成本高等问题，而且使管理水平不断向科学、民主、法治的目标迈进。 　　从1982年到2003年我国先后进行了五次机构改革，五次行政管理体制改革取得了重大进展：一是政府机构数量有所减少。就国务院组成部门而言，1982年改革之前最多的时候为100个，现在已优化到了28个。二是机构设置趋于合理。现有的政府部门大多都是按照市场经济要求设置的，计划经济时期按照产品行业设置的工业部门大多被撤销或者合并；政府职能发生转变，已将经济调节、市场监管、社会管理和公共服务明确为政府主要职能。但是从实际的运行状况来看，国务院部门之间仍然存在严重的职能重叠和交叉，经常在具体事务上形成“多龙治水水难治”的局面。部门数量冗杂，一些小事务都要涉及到部际交涉，多头管理的弊端表现明显。立足于前五次机构改革打下的坚实基础，2008年3月我国设置了“大部制改革”的初步试点，构建了“大能源”、“大交通”、“大工业”和“大环保”的格局，虽然从数量上看国务院组成部门设置仍为27个(比第五次机构改革只减少了1个)，但实际已经坚定了“大部制改革”的方向，构筑了改革的雏形。而这次改革显然则是要通过“大部制改革”这一制度示范，使政府机构和职能调整开始由经济适应型目标模式向社会回应型目标模式转变，由权力型政府定位向服务型政府定位转变。 　　 　　二、“大部制改革”中的难点分析 　　 　　大部制是一项全面的机构改革，被认为是未来中国行政管理体制改革的新起点，但其不可能一夜之间把职能分散、数量众多的部委变成兵简政精的高效政府。有些问题只能逐步解决，同时随着经济社会的发展和改革的深化，也会产生许多新的问题，比如这种大部门在进行有机统一之后会不会导致权力的再次膨胀，如何处理好部际之间的协调，进行地方政府改革的层面如何进行具体操作，所有这些已知与未知的问题都需要通过进一步的行政管理体制改革来解决。因此，大部制改革是一个阶段性与连续性相统一的进程，需要不断研究新情况、解决新问题。结合我国的国情，我们认为“大部制改革”主要存在以下应该重点研究和解决的难点： 　　第一，大部门的组织形式问题。大部门设立后，部委的内部组织形式将发生很大变化，管理幅度变大，原有的行政首长一分管领导一司长一处长的管理层级在大部门体制下显得过长，需要平衡管理幅度与管理层次之间的关系。在现有的以部―司―处为主要层级形式的模式之外，可能出现部―管理