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解析美国国债上限的历史演变 　　摘 要：美国联邦政府债务的上限是国会通过立法设定的联邦政府的举债规模。在政府财政赤字不断上升的背景下，美国国会也不断提高国债上限，若国会不提高国债上限，到期国债将不能还本付息，使美国政府违约。美国成立两百多年来从未出现过国债违约事件，美国的法律也不允许对国债违约。提高美国国债上限是解决目前问题的惟一手段，但又导致美国国债的继续增加。 　　 　　关键词：美国国债；国债上限；财政赤字 　　中图分类号：F810.5 文献标识码：Ａ 文章编号：１００６－３５４４（２０11）０4－００23－04 　　 　　一、美国国债上限的演变过程 　　美国国债是指美国联邦政府的债务， 也就是所谓的公共债务或主权债务。 美国国债通过两个方式产生：一是联邦政府为承担义务向公众发行债券，为预算赤字融资，这类债务称为公众持有的债务，这里的公众包括个人、公司、国家或地方政府、外国政府、政府账户系列存款基金和美国政府以外的其他实体。 二是联邦政府按立法规定必须用政府账户上产生的剩余资金投入政府信托基金、 周转基金以及专项资金，去支付社会保障、医疗和运输等项目。这实际上也是政府在借入资金，产生债务，这类债务称为政府账户债务，或称为政府间持有的债务。这两类债务的加总为联邦政府的债务总和。 　　美国国债的上限是国会通过立法设定的联邦政府的举债规模。这是美国宪法赋予国会的权力。历史上，美国一直通过国会授权政府举债，去实现国家的目标。 法律上设定国债上限是为了限制政府的融资能力，也就是说，政府得不到国会的许可不能扩大债务的规模。 这是美国国会限制财政支出的手段，所以， 国债上限构成了国会与总统共同承担财政责任的一种制度， 体现了美国国民在政府财政事务上的节俭和经济的理念。 　　在实际运作中，一旦国债规模达到国债上限时，美国财政部就要进入“债券停止发行期”，政府不能再增加新债务， 并要采取紧急措施维持政府正常运行。若国会无法通过提升国债上限的议案，政府的支出将在没有收入来源的条件下面临国债的违约风险。同时， 政府因无法向公务员支付工资， 只能关闭政府。 　　从历史进程看，美国国债上限有一个演变过程。第一次世界大战之前， 美国国会授权财政部举债从事公共事业服务，比如，建设巴拿马运河。国会对财政部举债的融资工具有具体的规定， 并对债券的利率、期限和赎回都有规定。在战争期间，国会授权财政部发行债券，募集用于战争的资金。比如，1898年美西战争期间，国会通过了《1898年战争收益法案》，授权财政部发行1亿美元的一年期债券和4亿美元的长期债券。 那些支持战争的人鼓动财政部在国债限额的范围内灵活运用债券工具。 这时确定的债务规模并不是指国家债务的总数， 只是具体个案上的具体数额。 　　在相当长的时间里， 美国财政部有意地去扩大得到授权的灵活性。比如，国会通过的《1917年第二个自由债券法案》 是为美国参加第一次世界大战准备的。该法案规定了政府的举债数量，但放弃了对债券到期和赎回的限制， 并授权财政部可采取继续借债的措施。 该法案确立了国会在法律上可以控制政府债务的地位，所以，该法案被认为是美国国债上限的起点。 　　20世纪20年代， 国会又授权财政部发行新债还旧债。30年代，国会开始从立法控制财政部的发债权改变为限制财政部的债务总量，在总量范围内，财政部有权根据形势的变化调整举债的安排。1939年，国会取消对债券和其他债务工具的各种具体限制，但第一次正式规定了美国的债务规模为450亿美元。这也就是美国国债上限的由来。随着美国参加第二次世界大战，美国国会设定的国债上限规模不断扩大，到1945年已经被确定为3000亿美元。二战结束后，又被减少至2750亿美元。这一上限一直维持到1954年。即使在朝鲜战争期间，美国是通过增加税收，而不是增加国债规模来为战争融资的。从1954年到1962年，美国国债上限降低了两次，又提高了7次，直到1962年国债上限又再次被确定在3000亿美元。 　　1962年至2010年， 美国国会共74次改变国债上限，使国债上限达到了14.294万亿美元。国债上限不断提高主要发生在近10年，即从2001财政年为起点。 ① 原因是政府预算赤字的不断扩大，政府用于社会安全保障的支出一直大于受益人的支付。 美国国债上限提高的结果是美国国债不断增加， 但国债占GDP的比重未必同步上升。 只要GDP的增速超过国债增加的速度，国债占GDP的比重就会下降。 　　2007年12月至2009年6月， 美国经济进入衰退期。经济衰退在三个方面加剧了财政赤字的上升。第一， 资产价格和股票的缩水导致联邦政府的资本收益税和公司税减少；第二，失业率的上升导致政府的个人所得税减少；第三，“自动稳定器”的作用使政府增加了失业保险和收入支持的支出