论城市基层政权管理与创新.docVIP

论城市基层政权管理与创新 　　 [摘 要]：城市基层政权结构是国家实现城市基层社会管理的最直接载体，它是检验一个国家对城市社会控制强弱的显示器。现在无论是街道办还是居委会的管理体制及固有的职能已越来越难以适应城市化与现代社会发展的要求。改革与创新街道办与居委会的既有职能与体制，已成为迫切需要解决的理论与实践课题。 　　[关键词]：城市基层政权 街道办 居委会 改革与创新 　　 　　基层政权是国家政权的一部分，它是相对于中央政权、中层政权而言的，是指这一级政权在国家政权结构中处于基层也就是说最低一层的位置。我国的基层政权包括农村基层政权和城市基层政权两部分。按照宪法和地方组织法的规定，在农村，是指乡、民族乡、镇一级；在城市，是指不设区的市、市辖区一级。为了便于行政管理，我国城市基层政权一般设有自己的派出机关――街道办事处。街道办事处的性质是市辖区政府、不设区的市政府的派出机关。城市基层政治权力结构是国家实现城市基层社会管理的最直接载体，它是检验一个国家对城市社会控制强弱的显示器。 　　 　　一、城市基层政权管理体制变迁 　　 　　1.建国前后至文革前：街道办事处的建立 　　街道办事处是在废除国民党保甲制度的基础上建立起来的，是与“单位制”相并存的城市社会管理体制。新中国成立前夕，在人民解放军占领并进驻的城市中，国民党政权以及包括保甲制度在内的各种组织制度和组织方式先后被摧毁，我们党面临的一个紧迫问题是如何将人民组织起来，建立起新的政治秩序和社会秩序，以保持新生的政权和社会的正常运转。为此，新生的政权首先将全国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，建立了“单位体制”。对大量存在的未能进入工厂、矿山、机关、学校等企事业单位的无法纳入“单位体制”的无组织的街道居民，则建立街道办事处和居民委员会，由城市的街道办事处和居民委员会将居民组织起来。基于此，街道办事处作为基层政权组织得以建立。 　　在新中国成立之初的几年中，由于没有统一的法律根据和组织形式，各城市的市政当局各行其是，街道办事处没有形成统一的模式。在1954年以前，全国各城市的街道组织大致有三种类型：一种是设街政府，为城市基层政权，如武汉市、大连市、郑州市、太原市、兰州市、西宁市；二是设街公所或街道办事处，为市或市辖区的派出机构，如上海市、天津市，以及江西、湖南、广东、山西等省的一些城市；三是“警政合一”，在公安派出所内设行政干事或民政工作组，承担有关工作，如北京市、重庆市、成都市。当时由于“单位体制”的强大社会功能，街道办事处只是作为一种辅助性的城市社会组织和管理体制而存在。街道办事处建立之初不设立科室，只设主任一人，干事若干人，其职能比较单一，其主要工作是负责民政和户籍管理。 　　1954年12月31日，第一届全国人大常委会第四次会议正式通过了《城市街道办事处组织条例》（以下简称《条例》），以法律形式统一并确定了城市街道办事处的性质、任务、作用。条例规定：街道办事处是城市辖区或不设区的市的人民委员会的派出机关。其职能包括：一是办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事宜；二是指导居民委员会的工作；三是反映居民的意见和要求。街道办事处设专职干部3～7人，其中包括妇女干部1人。《条例》颁布后，1955年全国各城市都普遍建立健全了街道办事处组织。由于“单位体制”和街道办事处同时并存，并且随着计划经济体制的建立，“单位体制”得到了进一步加强，“单位体制”日益向街区扩展，形成了单位社会。街道办事处的地位越来越削弱，逐渐演变成“拾单位之遗，补单位之缺”的组织。在人民公社化运动中街道办事处曾一度被“人民公社”所取代。 　　1958年至1960年，全国25个省、市、自治区共建立598个城市人民公社，大多数人民公社建立在街道层面，少数建在区一级。街道管辖范围扩大，并且实行公社党委领导下的“党政一家”、“政社一家”的管理体制，成为市、区以下的一级政权组织，实际上取代了街道办事处，在辖区内组织各种社会活动，发展社办企业和集体生活福利事业。有的地方，还撤消了居民委员会，以公社派出的“街道工作队”代行工作。 　　2.文革期间：街道权能的嬗变 　　1966年，“文化大革命”开始。各地街道办事处相继被造反派夺权。1968年，街道办事处被改名为“街道革命委员会”，并建立街道党委，实行党的一元化领导。以上海五里桥街道办事处为例，1967年12月五里桥街道办事处被造反派夺权，街道实行党的一元化领导，街道设革命委员会，其工作由对居民事务和经济事务的管理转向开展接连不断的政治运动。这个时期，街道的权力完全集中在革命委员会手中，行政建设完全停滞。在“文化大革命”期间，由于政治混乱，许多市、区政府处于瘫痪状态，街道权能在这个时期急遽膨胀。当时，街道革命委员会下设政治组、