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论信访制度在解决社会纠纷中困境与完善 　　摘要：在实际运行中尽管新《信访条例》赋予了信访具有解决社会纠纷这一功能，但由于信访制度在目的、对象、性质及方式定位与其解决社会纠纷的功能没有实现有效的衔接，导致信访在解决社会纠纷中责重权轻，无法发挥其应有的功能。只有将信访的目的、对象、机构、方式置于纠纷解决的框架下，才能使其在实践中真正具备纠纷解决的功效。 　　关健词：信访；解决纠纷；功效 　　中图分类号：D90－052　文献标识码：A　文章编号：1004－1494(2007)03－0072－03 　　 　　一、问题的提出 　　 　　从法社会学的视角看，理想的纠纷解决机制能够将各种可能给社会体系的正统性带来危险的争议和纠纷吸收或“中和”，并通过相应程序将一般问题个别化、将价值问题转化为技术问题，从而使因矛盾或纠纷可能给社会带来的重大冲击得以分散或缓解。但从当下中国的各种纠纷解决机制尤其是诉讼解决机制所发挥的作用看，充其量不过是一个十分脆弱的“平衡器”，由于制度设计的正当性存在问题以及制度本身运行的环境不佳，我国的诉讼及其他纠纷解决机制所吸收的纠纷范围十分有限，大量的纠纷被迫寻求信访的渠道予以解决。 　　信访作为一项具有中国特色的政治参与、行政监督及权利救济的制度，尽管其具有纠纷解决的功能，但由于信访机构本身的特殊性，信访人所要求解决的问题往往只能通过各级信访机构层层向七解决，由于信访涉及的往往是土地征收、房屋拆迁、国企改革等与地方政府利益不一致的问题，作为地方政府附属的信访机构，根本无力解决这些问题。对于中央政府，由于其不拥有处理地方事务的足够信息和组织资源，因此要解决问题最终还得依靠地方政府。在这种窘况下，以至于在修改《信访条例》的过程中，曾经发生过还要不要信访制度的争论，主张废除信访制度的人认为，信访靠领导批示解决问题，容易导致“人治”，继续强化信访会导致国家司法权威的流失。最关键的是不否赋予信访机构解决纠纷的功能，因为支持该观点的理由无非是信访机构本身不仅不能解决问题，而且还会产生消解司法权威的严重后果。但反对者则质问：很多老百姓正是告状无门才选择了信访，“如果取消了信访制度，人民还有说话的地方吗”?在2005年5月1日《信访条例》正式施行后的5月18日，中国警方大张旗鼓地分三个阶段，从下到上“开门信访”，在这次活动中，大量涉及警方的社会纠纷得以及时化解。面对近年来社会转型加速，利益冲突加剧，社会矛盾激发，一个突出的表现形式就是形成了来势汹汹的信访洪峰，群体上访，越级上访，重复上访增势迅猛，甚至出现一些过激行为，已成为影响社会和谐的一大因素，也成为一些政府部门的心病。有的部门对信访人反映的问题推诿塞责，敷衍了事，层层下转，只转不办，效率低下，有些本能解决的问题久拖不决，本应由当地解决的问题被推到上面，本该及时化解的矛盾日益激化。在这样的背景下，公安机关主动进行的“开门大接访”是对《信访条例》赋予信访解决纠纷功能的实战演练，尽管有人认为靠“一把手”接访解决问题，充满人治色彩和偶然性因素，容易使群众形成“包青天情结”。如果群众把“包青天”当成主持正义的重要乃至惟一期待，不利于其形成真正的法治意识。但事实上并非如此，我们赞同赋予信访解决纠纷的功能，并不是在间接地鼓励人们不去寻求正常的司法救济而选择上访。恰恰相反，群众之所以选择上访这一渠道寻求解决纠纷，是因为许多纠纷无法正常地通过司法渠道得到解决或根本就无法进入，当事人才选择信访这一解决渠道。据于建嵘博士调查的632位进京上访的农民中，有401位在上访之前已经就上访的问题到法院起诉过，其中法院不予立案的占到42.9％。现在许多高级法院、中级法院明文规定某些敏感性、群体性诉讼不予立案或“暂不受理”，这些规定往往以内部文件的形式在高级法院或中级法院的辖区内予以执行。因此，现在的问题不是因为信访被赋予解决纠纷的功能而消解了司法权威，而是因为在现有的体制及司法环境下，信访人做出的无奈选择。 　　 　　二、信访在纠纷解决中的制度困境 　　 　　信访制度之所以未能很好地发挥解决纠纷的功能，根本的原因在于其存在制度上的缺陷。 　　 　　其一，对信访解决纠纷的功能规定不明确。 　　《信访条例》第三十二条规定：对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、规章及其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人：(一)请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；(二)请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；(三)缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。有权处理的行政机关依照前款第(一)项规定作出支持信访请求意见的，应当督促有关机关或者单位执行。《信访条例》第三十二条是以信访调查认定的事实为基础，依据