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西方主流行政价值观基本演变与启示 　　【内容摘要】 公共行政价值是近几年学界较为关注的领域,长期以来受科学管理学派的影响,公共行政价值的研究一直处于被忽视的状态。从西方行政学者的研究来看,公共行政价值观的转变与管理理论范式的发展存在紧密关联,公共管理理论的每次重大变化都会给公共行政价值观带来很大促动。因此,对西方行政观脉络的梳理必然有益于今天的研究。 　　【关#8194;键#8194;词】 西方行政价值观;效率;社会公平;市场价值;启示。 　　【作者简介】 冯#8195;春,西南政法大学中国社会稳定与危机管理研究中心研究员,硕士研究生导师,主要从事行政管理理论与实践的研究。类延村,西南政法大学中国社会稳定与危机管理研究中心行政管理硕士研究生,主要研究方向:管理理论与行政价值。 　　 　　 　　陈世香博士认为,西方主要国家的公共行政价值研究主要经历了三个阶段,或者说主要有三种行政价值理论流派[1]。张富博士指出,基于东西方公共行政价值研究处于起步阶段和混乱状态的现状,分为三个阶段言过其实,对于学术研究而言,分为传统公共行政时期和新公共行政时期即可[2]。笔者则主张,以公共行政学发展的范式为基础,将公共行政价值观研究分为注重效率―传统公共行政时期价值观、强调社会公平―新公共新政时期价值观、引入市场要素和价值―新公共管理时期价值观三个阶段更具方法论的意义。 　　一、注重效率: 　　传统公共行政时期价值观 　　 　　早期西方行政学建立在政治―行政二分法理论假设基础之上。古德诺认为:“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府职能,即国家意志的表达职能和国家意志的执行职能……”这两种职能分别是:“政治与行政”[3]。根据这一假设,价值问题属于政治问题。相应地,持二分法观念的行政学者不承认行政及其研究存在价值问题。其实,通过对威尔逊、古德诺等早期行政学创始人的著述的解读,就不难发现,对价值的追求在其观点表述中有自然的流露。 　　威尔逊于1887年发表#8198;《行政学之研究》#8198;时,就曾提出效率是一个好政府的特征,主张采用科学的方法,以便实现政府行为的高效率。其实,在这里威尔逊不自觉地提出了一种价值标准。公共行政学的另一位早期代表人物古德诺在1900年出版的#8198;《政治和行政:对政府的研究》#8198;一书中,也论述关于公共行政人员在具体工作中所应担负的行政责任问题。这种论述不是出于一种理论的自觉,而更多地是出于从对“效率”的思考中所引发出来的;随着行政学的发展,对公共行政价值的关涉必然走向一种自觉的努力。 　　高斯、怀特等人于1936年出版的#8198;《公共行政管理前沿》#8198;一书开始明确涉及价值问题。迪莫克指出,价值问题直接关系到政府行为目标的实现,他提出公共行政呼唤一种“行政哲学”,以便更加高效、更加令人满意地服务于公众;马克斯也强调:“行政人员有义务促进自由社会的健康发展”[4];塞尔认为:“价值已成为公共生活中一个不可缺少的组成部分。”[5]虽然这个时期学者们对公共行政价值问题的论及仍然处于分散的状态,但对公共行政价值问题的思考却具有明显的哲学意识。 　　通观传统公共行政时期代表人物的主要观点,主流价值则偏重对效率的注重。在传统行政学看来,“经济”特别是“效率”是公共行政的基本价值追求。所谓效率是指利用有限的资源提供更多更好的服务;所谓经济是指花费更少的资金保持和提高服务水平。如果说要确定什么是行政的终极目的和根本价值的话,那么它只能是“效率”,古利克宣称:“在行政科学中#8198;(无论是公共行政,还是私人行政),基本的‘善’就是效率。行政科学的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗来完成手头的工作。因此,效率是行政管理的价值尺度中的头号公理。”[6]公共行政的出发点是效率,政府行政就在于通过对公共资源的有效配置和利用,以较少的投入获取较多的政府产出。 　　效率行政有三大理论基石:一是行政与政治两分原则。二是官僚制理论#8198;(科层制理论)。在韦伯的设计中,官僚制是一种建立在理性和权威基础上最有效率的组织形式,通过合理的分工把复杂的行政分解为便于管理的和重复的任务;行政的运作以法律和工作标准作为规范,摒弃个人的好恶和随心所欲,严格按照则来行事;具有稳定和终身保障的职业结构,为政府官员提供契约式的职业保障等,赋予了早期公共行政典型的工具理性和技术理性色彩。三是科学管理理论。其认为建立管理目标、管理程序化、科学安排人员、提高工作效率等原则不仅适用于企业,同样可用于政府[7]。上述理论催生了传统公共行政时期“效率中心主义”的核心价值观。 　　 　　二、强调社会公平: 　　新公共新政时期价值观 　　 　　早期行政学由于上述诸多内在的缺陷,在20世纪30年代末开始就