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论高等教育服务提供社会化基于治理理论视角 　　摘要：过去，政府垄断提供高等教育服务提供已造成了诸多失灵，必须推行高等教育服务提供社会化的方式，将政府在高等教育服务方面的“提供者”和“直接生产者”角色分开，引入高等教育服务提供的竞争机制，实现消费者主权。高等教育服务提供社会化的主要方式有：行政合同、特许经营、教育凭单制度和政府采购等。 　　关键词：高等教育；服务；社会化；治理理论 　　 　　一 　　 　　治理理论认为，提供类似于高等教育这样的准公共产品和公共服务并不一定要由政府垄断提供，它既可以由政府来提供，也可以由其他公营部门、私营部门和第三部门组织提供。计划体制模式的公共服务管理权属于政府，政府是唯一的管理主体和单一的最高权力中心。在政府垄断公共服务的情况下，高等教育服务提供是由政府实行垄断。但是，随着全球化时代的到来和我国高等教育大众化、国际化进程的加快，高等教育服务提供所面临的环境和问题日益变得复杂化。政府垄断高等教育服务提供已在诸多层面表现出“心有余而力不足”的无能态势，也正是政府的这种“无能”态势才造就了一大批“有为”的社会非政府、非营利组织，从而出现了政府、高校和社会非政府、非营利组织等不同利益主体共同提供高等教育服务的局面。 　　布坎南认为：“任何由集团或社会团体决定……通过集体组织提供的物品或服务，都被定义为公共的。”从当前现实情况来看，一般来说，公共服务有四种类型：第一类是宪法明文规定属于政府的职责范围，没有其他竞争者的服务项目。如国防、公共安全等；第二类是宪法明文规定属于政府的职责，但同时有其他竞争者存在的服务项目。如医疗卫生等；第三类是宪法没有明文规定属于政府的职责。事实上又存在许多市场竞争者的服务项目。如影视业、娱乐业等：第四类是宪法没有明文规定属于政府职责。而实际又缺乏竞争者的服务项目，如高等教育、科研事业等。从这一分类来看，高等教育服务具有竞争性、选择性等特点，可以由社会部门、市场和政府共同来承担，即可以采取高等教育服务提供社会化的方式进行。 　　 　　二 　　 　　过去长时间计划管理体制的教训表明，公共产品和公共服务如果单独由政府垄断提供，会造成“政府失灵”，使公众的高等教育需求不能及时得到满足。因此，为纠正政府失灵，必须以社会化的方式来提供高等教育服务。 　　从治理理论的角度来看，高等教育服务社会化主要包含两层含义。 　　其一，政府职能更多的是“掌舵”而不是“划桨”，是“办教育”而不是“办学校”。是高等教育服务的“提供者”而不是“直接生产者”。“掌舵”就是将政府的高等教育决策与执行分开，即政府的主要职能是制定高等教育政策，通过政策来确定高等教育发展目标，引导高等教育发展方向，至于具体提供高等教育服务则由公共部门、私营部门和非政府、非营利部门共同承担；高等教育服务提供的社会化更强调社会力量的参与，强调政府的高等教育管理职能向社会组织转移。但是，真正实现高等教育服务社会化的核心是要将政府作为高等教育服务的提供者和生产者的角色分开。实际上，弄清楚服务提供者与服务生产者之间的区别是非常重要的。它是高等教育服务社会化或“整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础”。“对于许多集体物品而言。政府本质上是一个安排者或提供者。是一种社会工具，用以决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等问题。”因此，那种“忽视服务提供者和生产者之间的区别，进而错误地认为，如果放弃了服务生产者的功能，它就自然放弃了服务提供者的角色”的观点是错误的。政府的作用就是提供高等教育服务，而具体生产可以由其他社会机构来进行。这些机构既可以是公共机构，也可以是私人机构。政府可以作出用公共资金来提供某种服务的决定，但并不意味着必须依靠政府雇员和设施来生产这种服务。政府应该像足球比赛一样担任裁判的角色，负责运用比赛规则保证足球比赛的正常进行，而不能既当裁判又直接下场踢球。同样，在各种机构提供高等教育服务过程中，政府要运用各种法律规章来保障市场竞争秩序，使公众能获得优质的高等教育服务。 　　其二，打破政府垄断，实现高等教育服务的供给主体多元化，以竞争促进发展，使消费者拥有在多元供给者之间进行选择的权力，即获得“用脚投票”的机会，实现消费者主权。消费者主权理论的核心是强调顾客至上或顾客导向。教育经济学家库斯和苏格曼等人通过研究发现，在市场经济条件下。消费者就是顾客，必须按照他们的需要进行经营活动。而教育的直接消费者是学生个人或其家长，因此，教育必须根据他们的需要进行活动。高等教育服务社会化的重要特点就是把市场机制引入高等教育的供给领域。克服过去那种政府供给公共服务、市场供给私人服务的二元格局，促进政府、市场和大学之间的相互合作，使高等教育服务供给多元化，给消费者更多的选择机会。这里，也许人们