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透明政府建设是提高行政能力重要途径 　　摘要：透明政府建设是指在公务活动中向社会公开除法律禁止公开外的一切政务信息，并由此采取的一切措施。透明政府建设源于对权力监督与制衡的探讨，依据宪法、法律、法规，有利于公众对政府机关及其公务员的监督，避免公众对政府意图的误会，促使公共目标的实现。因此，透明政府建设是提高政府行政能力的重要途径。 　　关键词：行政能力；透明政府建设 　　中图分类号：D63　文献标识码：A　文章编号：1004-0544(2006)01-0133-03 　　 　　“透明政府”建设是提高政府行政能力的重要途径，是我国政治文明建设与时俱进的一种表现，是政府管理的创新，是对传统行政方式的辩证否定，它的创建会受到传统思维模式的各种责难。因此，有必要对创建“透明政府”的理论和法律渊源进行逻辑梳理。 　　 　　一、透明政府建设的涵义 　　 　　透明政府建设有狭义和广义之分。狭义的透明政府建设是指在公务活动中向社会公开除法律禁止公开外的一切政务信息，并由此采取的一切措施。 　　广义的透明政府建设是指从事国家事务和公共事务管理的公共机构在公务活动中向社会公开除法律禁止公开的信息以外的一切公务信息，并由此采取的一切措施。透明政府建设核心思想是指政府将掌握的公共信息向社会公开，即实行“阳光政策”，它的实行将意味着两种特权的丧失：首先是政府难于继续保持神秘感，其次是利益分配公开化之后，不再有传统的暗箱操作。政府的所有活动，从立法、执法、提供资讯到社会服务，除了必须保密以及涉及个人隐私的部分外，都有义务向社会公众开放；要求“除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，行政机关应当公开政府信息。对公开的政府信息，公众有权查阅。行政机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件；”[1]要求政府机关在制定行政法规、规章和行政规划时，广泛征求公众的意见，充分吸收公众的合理建议，反复论证，公开讨论，妥善协调，通过后予以公布；要求政府机关在作出行政决定时，“除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私以外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”。[2]也就是说，对相对人要告知程序上的陈述权、申辩权、申请权和听证权和行政决定的依据、理由和内容，以及不服行政决定时的行政复议申请权和行政诉讼权。 　　 　　二、透明政府建设的理论依据 　　 　　透明政府建设源于对权力监督与制衡的探讨。众所周知，行政权力制衡学说源于西方，古希腊的政治思想家亚里士多德指出，一切政体都由三个要素构成，即论事机能、行政机能和审判机能，这种分权论被认为是世界上最早的权力制衡理论。亚里士多德以后，同样是古希腊的政治思想家波利比阿，在研究了罗马执政体系后指出，罗马的执政官、元老院、保民官三者的权力互相配合，互相制衡，有效地防止了某种行政权力的无限扩张，从而推动了罗马帝国的繁荣。以后早期的启蒙主义思想家洛克、孟德斯鸠又提出了三权分离的制衡原则。孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。我们可以有一种政体，不强迫任何人去作法律所不强制他做的事，也不禁止任何人去作法律所许可的事。”[3]从孟德斯鸠的这段话，我们可以看出要防止滥用权力和腐败的发生，就必须以权力制约权力。以权力制约权力就是实行三权分立。孟德斯鸠这种学说在当时成为了资产阶级性质国家结构学说的主流学说，为巩固资产阶级政权奠定了理论基础，推动了资本主义社会的高速发展。 　　权力制衡有三种重要形式： 　　1．以权力制衡权力。以权力制衡权力，是最直接，最有效，最强大的制衡手段。在西方，以权力制约权力的基本形式是“三权分立”。但三权分立是一种平行权力间的互相制约，制约的效果依赖于严密和庞大的法律体系来完成，制约的广度和深度需要精确的设计，如果这种设计有本身的缺陷，仍然容易产生新的权力失衡和不公正。制衡的主要力量是来自上位。为了弥补上位权力制衡下位权力模式之不足，方法之一是建设“透明政府”，实行“阳光政策”。 　　2．以社会制约权力。这是制衡学说体系中的另一种著名理论。它源于19世纪法国的托克维尔，这种理论有以下几个要素，一是市民社会是一种享有独立人格和自由平等权利的个人之间的组合形态，是与市场经济和民主政治相联系，独立于政治国家的民间领域。二是国家权力之所以具有一种强大的支配力量，主要是它代表着社会的共同意志，掌握着一定量的社会资源。三是社会制约权力的关键在于社会直接拥有的资源多少。社会资源越多，社会成员对国家的依附性就越小，享有的自由度就越大，从而社会制约国家权力的力量就越